江苏扩权强县：省县财政对接先行

　　报记者 李芃 特约记者 王海平

　　只隔了一年的时间，江苏省雄心勃勃的“省管县”计划，演变成了财政体制省县对接的“单边突破”。

　　1月27日，江苏省省长梁保华所作的政府工作报告中，对此的表述只有一句话：“全面推行省直管县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”而在一年前出台的《江苏省“十一五”规划纲要(草案)》中，“强县扩权”被列入行政管理体制改革的重点任务，明确要在“十一五”期间完成。

　　“这个话题还是太敏感。”江苏省委的一位智囊人士说。

　　据本报了解，江苏省财政厅已经进行了广泛的调研，省“两会”之后不久，就将出台省县财政对接的调整方案。

　　渐进式改革

　　江苏省副省长仇和在江苏省“两会”期间表示，财政省管县并不复杂，就是实现全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，县(市)和省辖市不再发生财政结算关系。

　　但要做到这一点并不简单。

　　江苏省政协的一项调研披露，丹阳市2004年实现财政收入20亿元，实际可用财力不到8亿元；上缴的财政收入中，省辖市抽走的统筹款以及其它名目的款项比例相当可观。经济实力较为虚弱的苏北地区县(市)，同样要承受省辖市压下来的各种上缴义务，使其本级财政雪上加霜。

　　省辖市对县(市)的“抽水机”作用在江苏乃至全国都普遍存在，只不过上缴的比例各有差异。国家社科基金管理项目《扩权强县与市管县体制改革研究》的承担者、江苏“省管县”改革课题组的牵头人孙学玉向记者透露，他对中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的整理统计显示，“国家对县乡财政的转移支付”与“县乡上缴财政收入”之间的差已从1980年的“160亿”变为1999年的“-1600亿”，始于1982年的“市管县”体制与此有着直接的关系，其弊端之一就是“上级对县转移支付的截留和市对县财政收入的抽头”。

　　2005年下半年，江苏省委、省府两套班子的研究室会同省发改委、省财政厅搞过一次联合调研，并在2006年春节前向省里提交了一份调研报告，提出把几十大类共400多项行政权力下放，其中包括项目审批权等一些关键权限，以及批准地方上建立文化设施等常规行政管理权。

　　2006年提出的这一改革方案，重点直指事权和人事权的下放，为此江苏省还启动了相应的人事编制调整。但据知情人士透露，由于来自省辖市一级的压力，该方案一再修改之后仍然没有公布实施，江苏的省管县改革最终演变为财政对接的“单边突破”。

　　江苏省财政厅的人士告诉记者，其实财政省管县已经讲了好几年，但一直难于付诸实施。今年省里下决心全面推开这项工作，以减少财政管理层次，加大省对县财政的指导和支持力度。同时明晰省、市、县之间财权事权划分，调整规范完善省、市、县财政分配关系，扩大县级管理权限，“保证县的既得利益”。

　　孙学玉指出，各地推进省管县改革的方式都不一样，有的是人事和经济管理权限的下放，有的是财政上的省县连接，还有的是全面推进。他认为，政策的发布实施要统筹兼顾，目前江苏的问题在于发展不平衡，苏南、苏中和苏北的阶梯性差异，使得各地对改革的要求也不尽相同，有些地方对于强县的冲动就不那么迫切。

　　从另一方面说，改革也有时机选择和战略研究的问题。孙学玉认为，江苏近年来经济运行平稳、社会发展稳定，从财政权入手进行省管县改革，是比较稳妥的选择，此后可以逐步推进利益的再调整。

　　事权下放需跟进

　　事实上，发达县(市)对省管县的要求，早已超越了财政对接的层次。

　　“如果我们能够突破县级市的行政级别，昆山的发展还会更加迅猛。”昆山市的一位主要领导曾经直言不讳对记者表示。

　　去年，昆山市递交了建立

知识产权保护试验区的申请，同时争取让全国首个专门的知识产权审判机构落户昆山，目前正在等待国家的批复。但是，“我们不可能每件事情都这么特事特办”。上述昆山市官员说。

　　江苏“

十一五”农经规划专家、省社科院研究员叶克林指出，江苏“省管县”是一个内容广泛、不断深化的综合性政区体改进程，如果在财政和行政上实行“省管县”，而没有人事和其他方面的改革与之相协调、相配套，那么，必然导致体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。

　　叶克林认为，这一轮的“省管县”改革大致可以划分三个主要阶段。首先是经济性分权。从理顺省级以下财政管理体制入手，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩，在财政上实行“省管县”。

　　其次是行政性分权。如同中央与地方分权一样，在财政上实行“省管县”，就必然要求合理划分省级政府与县级政府之间的事权。最后是政治性分权。

　　江苏省管县改革的进程，等待着更高层次上的全面、系统解答。