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本报记者 范利祥 实习记者 吴群 上海报道
“以后压力当然大了！”2月23日，浦东新区社会发展局一位人士捏着一份《浦东新区绩效预算改革试点方案》(以下简称《方案》)说。
两天前，该《方案》在浦东新区政府常务会议上获得原则通过。其中，浦东新区社
会发展局分管的“义务教育”项目，被纳入浦东2006年绩效预算试点项目范围。
“这是我国预算改革的一个重大突破。”一直呼吁在我国尽早推行绩效预算的上海财经大学公共政策研究中心主任马国贤教授断言。
细心人士发现，最近一两年，绩效预算已成为财政部部长金人庆反复提及的名词；而财政部在2006年的工作重点中也首次表明，今年要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。
对此，财政部副部长楼继伟也在一次国际研讨会上透露，建立绩效预算体系是为了进一步加强我国公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。
如今，众多人士期待已久的绩效预算，随着浦东综合配套改革试点工作的逐步深入，终于被推向其财政预算改革轨道。
浦东试点
“中央财政每年都会在义务教育尤其是农村义务教育、医疗卫生上投入大量的资金，但这些钱有没有真正花到实处？有没有起到预期效果？始终是个谜。”马国贤说。
最近两年，中央财政在义务教育上的投入均在100亿以上；几天前，中央财政还预拨专项资金36.9亿元，输入西部地区农村义务教育。而不久前，上海财经大学公共政策研究中心和财政部教育司联合对我国农村义务教育进行过一次评价，“很多地区效果不佳。”
而分析其原因，马认为，我国现行的教育经费拨款体制采用的是基数法计算办法，基数法预算的核心问题是拨款与效果脱节，带来了很多问题。比如在这种体制下，没有人重视教育质量评价，农村教育低质量的问题得不到充分反映，而且造成了城市学校教师大量超编，而农村学校严重缺编等。
“按照原来的预算模式，预算主管部门总会想方设法多报项目，财政局也不可能每个关都能把好。”浦东新区财政局一位人士说，“但这些项目最终能达到什么效果？一直无法定论。”
而按照浦东即将推行的绩效预算，“预算将根据评定结果而定，如果达不到预期目标，将会影响到你这个部门相关项目的资金安排。”
两天前，浦东新区财政局局长过剑飞也在浦东新区的一份内部刊物上对此解释，“比如造一条路，单就路的建设而言，你的资金使用完全合理，甚至是经济节省的，但是放到更大的范围，可能就不一定了。”也就说，如果你造的是一条“断头路”，或者利用价值不够大的路，那这笔钱就花得不值了。
而关键是，“断头路”项目如何被拦截在立项之前。但棘手的问题是，不少项目在立项之前难以评价其价值程度；立项之后，“其最终的结果如何，由于现在的审核制度不健全，往往就不了了之了。”
这正是浦东要推行绩效预算的初衷。
而据了解，绩效预算也是浦东综合配套改革试点中的一个重要内容。浦东新区财政局在一份《以综合配套改革试点提升财政管理服务水平》的文件中，明确表示，要“以绩效预算为抓手，进一步调整优化财政支出结构，加大对涉及民生民计、社会保障和消除城乡二元结构等领域的投入”。
而根据《方案》，今年列入浦东新区绩效预算试点的项目包括义务教育、中小学校舍达标、孙桥现代农业专项、招商引资专项、外高桥港区四期配套道路、公交扶持补贴项目、河道整治工程、促进就业专项和物业管理等九项，均是与“民生民计”有关的区级支出项目，设计资金量38.7亿。
评价结果与政绩挂钩
绩效预算权威人士、财政部科研所综合政策研究室主任余小平向记者解释，这一模式的基本原则是公共预算“从管人转向管事”。也就是说，把原来按照“人员——职能——经费”安排预算的传统模式，转变为“公共品——公共品成本——预算”的预算模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，通过对公共品的核算，进行预算编制。
余小平认为，绩效预算从收支核算到成本核算，改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制，从制度上强化了政府内控机制。
马国贤也认为，由于绩效预算关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱，老百姓最终得到了什么。因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础。这也意味着，绩效预算难度最大、最为关键的部分是如何制定绩效指标。
浦东新区财政局一位人士向本报记者提供的一份《浦东新区预算绩效评价实施办法》(试行)显示，浦东把试点项目的绩效评价标准划分为四档，综合得分在90分以上的为“A”，80至89分的为“B”，70至79分为“C”，69分以下为“D”。
而评价指标设置的也较多，大致包括内在因素(如项目的进度、质量、预算执行情况等)和外在因素(达到预期目标程度、成本效益分析评价、对社会效益实际影响等)两个方面。
“但事情并没有这么简单，真正实施起来相当复杂。”马国贤说，由于各个项目都有自身的特点，因此“评级指标难以统一设立，而应该每个项目都有自己量身定做的评价指标。”这也是财政部想推而迟迟没有推出的主要原因。“评价指标的确定，也是推行绩效预算国家普遍面临的一个难题。”
此外，为了体现这一新预算管理体系的“公开、公平、公正”的原则，浦东新区在绩效预算评价中还将引入第三方参与，比如行业协会、民间组织甚至咨询机构都可能为政府的财政项目打分，实现评价主体的多元化。
浦东新区政府人士还特别提醒本报记者注意这项预算改革中最重要的亮点，评定结果“将与政绩挂钩”。即这些结果除了作为确定后年度编制和安排预算的重要参考依据外，还将作为预算信用等级评定、部门年度目标管理考核及干部年度考核的重要参考依据。
该人士还透露，这些结果可能会专门向区委常委会议汇报，“如果时机成熟，可能还要接受每年人代会的审议。”即每年的人代会上既要通过年度预算，也要通过年度绩效计划；同时对上年的预算和绩效的执行情况进行审查。
“这个压力很大啊。”浦东新区政府人士笑着说。
余小平则认为，以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，可以有效地改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义做法。
据透露，浦东新区还将建立一个“绩效预算改革联席会议制度”，统一领导协调绩效评价工作，“区委、区政府领导亲自推动。”
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