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本报记者 孙雷 北京报道
农业税全免已近在咫尺。
来自财政部的消息：截止到目前，全国已经有28个省(市、区)自主免征了农业税；尚未免征农业税的河北、山东、云南三个省，也有大多数的县自主免征了农业税；享受免税的
农民已经达到8亿，今年征收的农业税及附加已不足15亿元。
“这是统一城乡税制的开端、起点。”国家税务总局副局长许善达说。
11月19日，中国社科院财贸所、财政部财科所和国税总局科研所共同主办的“中国财税论坛2005”上，有关官员、学者京城论道，剑锋所指，后农业税时代的政策走势正逐渐浮出水面。
农村：“天下无‘税’”？
“我们过去在二元经济情况下，税制也是二元的。”许善达在此次财税论坛上说。
据他介绍，一直以来，农业环境下一般征农业税，出了特产要交农业特产税，但不征增值税，也不征企业所得税、个人所得税。税制征管法中则规定，农业税的征收管理由国务院“另行制定办法”，和工商税制的征收管理不是在一个法制层面上操作。在征管方面，农民交农业税不需要税务登记。
而今，随着农业特产税和农业税的逐步取消，这种结构正在被打破。在许善达看来，农业税的全面取消，将标志着城乡税制统一进程的开始。
可是，这是否像一些人所理解的，同样意味着“农村、农民目前已经基本处于无税状态”？
国家税务总局政策法规司副司长杨元伟指出，事实并非如此。
他指出，现行税制和城乡体制之下，农业税取消以后，农民仍然存在着一部分流转税、所得税的负担。农民从事农业生产活动购入的生产资料中所含的增值税不能抵扣，农业运输车和载货机动车的车辆购置税、车船使用税并没有被免征。同时，作为工业消费品的消费者，农民与城镇居民一样，都是流转税的承担者；另外，农民的储蓄存款利息也一样要交个人所得税。
与此同时，政府在相关领域的服务不到位，公共产品的剪刀差在城乡之间仍然存在，由政府承担的促进工业发展的职责，构成了农民的隐性负担。而且，与城镇居民相比，农民承担的上述负担相对于其能享受的公共服务而言也是不对等、不公平的。
“取消农业税，仅仅取消了专门面向农民征收的地租性的税收，并不意味着长期形成的以农补工格局的根本改变。”在杨元伟看来，要真正实现“工业反哺农业”的目标，取消农业税“只是走出小小的第一步”。
基层财政困境凸显
尽管如此，中国农村税费改革的提速，在逐步减轻农民负担的同时，也使得中国基层财政困难的问题日益凸显。
2003年6月25日，国家审计署署长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上提交的数据显示，我国县乡一级财政赤字严重。2001年，在全国2800多个县(市)中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35.6%，其中尤以中西部最为严重，截至2002年底，全国乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。
而另外一个不争的事实是，历来农民负担重的一个根本原因就在于乡镇机构的臃肿，农村财政供养人员过多。据统计，2003年全国县乡可用财力占全国地方可用财力的42%，但县乡财政供养人员却占全国地方财政供养人员的70%左右。
“农业税全免，乡镇财政收入缩水，收支难以平衡，怎么办？不能只靠国家的转移支付吧？”湖北省农委一位官员分析说，首先当然是“减人减事减支”，把多余的人员从组织人事和财政的花名册上减下去，不然，“只要税费改革的‘风头’一弱，农民负担随时都可能反弹”。
事实上，在农村税费改革的“倒逼”机制下，以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为核心，相关的综合配套改革正在全国展开。
从统一财政到统一税制
“如果说在2003年以来，我们的重点主要是放在减负上面，2003年以后是增收，今后逐渐将转移到统一城乡财政上来。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。
作为农村综合改革的重要组成部分，城乡税制的统一无疑已经成为既定的方向。
国务院农村税费改革工作小组办公室主任赵杰19日在论坛上指出，取消农业税后，农村税费改革进入到农村综合改革阶段，而统一城乡税制，逐步建立起完善的覆盖城乡的公共财政体系是重要的内容之一。但从目前我国农民的总体收入水平来看，显然还不具备统一城乡税制的条件，统一城乡税制还必须经过相当长的时期。
刘尚希则认为，只有先统一城乡财政，实现平等纳税，平等服务，才谈得上统一城乡税制。长期形成的经济二元和社会二元结构是通过财政手段实现的，“现在要破除二元结构，还是要以财政为突破口，形成统一的财政制度”。
杨元伟也指出，从维护农村的社会稳定，提高农民的生活水平考虑，统一城乡税制，必须以政府建立统一向城乡居民提供相同的公共产品和公共服务的机制为基础和前提。
而这，只是实现城乡税制统一的前提条件之一。在他看来，只有在农民收入稳步增加，农业经济市场化程度的不断提升，农村现代化水平逐渐提高，农村人口就业状况的有效改善等条件逐步成熟时，真正意义上的城乡税制统一才能水到渠成。
如何逐步实现城乡税制统一？赵杰提出了自己的“路线图”。
研究统一城乡税制要做到三个“坚持”：即坚持巩固农村税费改革成果，坚持不加重农民负担，坚持不开征专门面向农业或农民的税收。他认为，统一城乡税制具体实施可分远期和近中期两步走。
从长期来看，应建立起符合中国国情的、城乡统一的现代税收制度。同时，由于任何时期、任何国家的农业都具有弱势性和基础性，即使统一城乡税制后，也要在具体税收政策上体现对农民和农业的优惠照顾。
从近中期看，要围绕和巩固农村的税费改革成果，农村的综合改革，坚持多予少取放活的方针，不开征面向农民的特定税种，不将农民的种地收入纳入其他的税收体系，抓紧完善有关的财政税收政策，为最终统一城乡税收制度做贡献。
而近中期，主要研究抓好几项事情：
第一，要及时废除农业税条例，为取消农业税提供法律保障。在这之前，要尽快将烟业特产税转型纳入工商税范畴，收入继续归地方。随着农业的发展，可以研究将产业化、商品化程度较高，并且与农民没有直接关系的天然橡胶、原木等按品目征税，收入归地方所有，加强税收的调节作用。
第二，继续将农产品纳入增值税的征收范围，并实行免税的税收政策。研究调整农产品加工企业的税收，以及化肥等农业生产资料由退税改为对农民直接补贴政策，以利于进一步扶持农业的发展。
第三，将农业生产经营所得纳入所得税征收范围，可重点研究对农民从事种植业、养殖业、捕捞业等活动取得的收入征收所得税的可行性和相关的政策建议。由于只对收入大户征税，基本不会增加农民的负担。
第四，待将来城乡居民收入差距缩小到一定程度的时候，再相机考虑对农用土地征税制度，体现对农业生产的普遍调节，并考虑将对农用土地的征税统一到物业税中。
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