立法民主与公民参与 2005良好开端

　　本报记者 牛晓波

　　北京报道

　　2005是个良好的开始

　　《21世纪》：如何评价近年来中国立法民主化和公众参与的进程？

　　蔡定剑：应该承认，尽管推进立法民主化、扩大民众参与一直在提。到现在为止，依然是作为一种特例，都不是普遍的立法方式。

　　个税起征点听证会是一个很大的进步。立法听证地方人大已经做了有四五年了。但是全国人大来做，力度就更大了。一个是涉及到更高级别的法律制定过程的民主，而且有更广泛的民众参与；第二个是它还有示范的作用，将会进一步推动这种立法方式的普及开展。我相信它应该是一个良好的开始。

　　王锡锌：公众参与是一个流程。在民主化的背景下，我们国家在实践中，这个流程出现了三个阶段性环节：

　　第一个就是地方政府正在摸索的一些治理方式改革；第二个阶段是协商式民主，就是在代表机构的决策机制和立法过程中引入更多利益参与者，提高立法和决策的正当性；第三个阶段就是通过制度构建来根据立法和决策之后实际上还有一个政府、社会如何来反应，来进行立法和决策的调整。

　　目前我们正在关注的主要是第二个阶段的内容，中国现在的公众参与其实最主要的也在这个环节，包括今年的个税法听证等各种各样的听证，虽然我们目前的听证会有点“盛装表演”的性质。

　　立法民主化的动力和技术

　　《21世纪》：立法民主化进程加速推进的动力何在？

　　刘海波：中国现在已经出现多元化的雏形，所以人的权利意识也在逐渐加强。另外一方面，在决策层面和立法的层面，利益集团的作用开始凸现。原来这种利益集团的声音主要是在行政层面体现的，现在已经渐渐延伸到了立法层面。

　　有利益集团不正当的利益强势，会造成社会不和谐。要解决这个问题，就必须加强立法的民主化程度，这是决策层和社会中下层共有的愿望。

　　蔡定剑：毕竟中国社会已经从计划经济走到了市场经济，社会利益的多元化，和社会要求的多元化，促使公众的权利保护意识更加强烈，进而参与立法的要求也就更加强烈。

　　如果我们的立法不能更好反映这种社会要求，制定出来的法律没有反映多元化利益的妥协和平衡，法律与社会的矛盾会越来越大，法律施行的效率也会越来越差。可能产生这样的一个结果：“你立你的规矩，我做我的事”的结果。这也是我们这几年立法质量较低的原因之一。

　　从立法者的角度来看，他们也在努力适应这种形势要求。其实近几年来的人大会议上，越来越多的人大代表都在主动提出自己的一些法案。这种意识其实也是对民众要求的一种反应，当然社会层面的要求和动力是最重要的。

　　《21世纪》：如何评价当前几种推进立法民主化的模式？

　　蔡定剑：座谈会是发扬民主的方式，把法律草案公布出来征求意见，比内部开座谈会的方式又进展一步，立法听证会则是更进一步的发扬民主、开放公众参与的方式，也是现代立法民主化的一个基本的方式。

　　它的优势是非常明显的。第一，它是公开的，立法听证过程是完全公开的；第二，它变过去的由立法工作机关主动征求意见为公民主动参与立法过程，听证会的主导权已经不再被掌握在召集者的手中。

　　秋风：听证会是民主的一种形式。在推进这个民主形式的时候，更重要的是需要对民众的感情和一般理性两个方面之间的判断和平衡。所谓决策不仅需要合乎民意的，也需要判断正确。

　　立法机关的立法，实际上对纷杂的民意可以起到一个过滤的作用。听证，包括公开征集意见，部分地又回到直接民主，现在的这个制度是一个混合体。

　　王锡锌：首先要明确听证会所能解决的问题是有限的，因此不能把所有的问题都提交听证。我认为听证会要解决更多的是事实问题、技术问题，而非价值问题。换句话讲，我认为正式的听证会解决更多的是带有争议性的事实问题。

　　《21世纪》：我们现在的立法听证会运作模式有何问题？如何解决？

　　陈端洪：首先要解决听证参与者的遴选问题。谁是“适格”的参与者？要避免两种危险的倾向：一个是宗派立法，也就是立法被个别利益集团所垄断；一个是形式主义，主办者找一大帮诗人歌功颂德。

　　今年环保总局召集的关于圆明园环评的听证会选择了一个12岁的小女孩作为听证代表，这是很可笑的。一个12岁的孩子连民事行为能力都没有，她怎么可能作出政策判断？事实判断是需要知识的。听证会的时候一定要说出主张的理由来。因此，从这方面来说，足够的知识或者说专家的参与非常重要。

　　此外，信息的披露非常重要。在各种听证中，信息是决定性的问题，双方的信息要尽可能透明化，否则利益双方就没办法交流。

　　还有，在程序方面，应该有起码的公平规则。比如，提前多长时间告知、告知多少内容、最短和最长发言时间。意义在于过程之中，只要改变了程序，可能就会歪曲原有的意义。

　　蔡定剑：我的建议就是听证会应该多样化，有专家听证，也有普通公众听证，每种不同的听证会，应该设计不同的规则和程序。但最重要的就是一定要公开，包括全部流程的公开和信息的公开。听证会的的程序要简单化，不要搞那么复杂，像是一种演示。

　　建设审议性民主

　　《21世纪》：对于过去的闭门立法逐渐演变成政府部门权益的争夺战的一些倾向，听证制度是否对此有所裨益？

　　蔡定剑：立法听证在我们国家还有特别的意义。因为我们过去立法是部门起草，在立法过程中追求部门利益的现象是比较严重的。加上我们行政主导的体制，导致很多立法过程被相应行政管理部门把持话语权，成为他们维护甚至扩大自身权力和利益的途径。

　　立法听证可以在一定程度上进行遏制。比如道路交通安全法的制定过程中，就农用车的有关规定，公安部门和农业部门各执一词，都为了实现自己管理上的方便。如果将这个问题提交听证，这就不光是这两个部门的事了。

　　但也不是只要一听证就能解决所有人的问题。现在老百姓有个误解，参加立法听证就是我的意见一定要反映到法律上。其实不是这样的。所以大家对立法听证要有一个正确的期待。

　　《21世纪》：公众参与的意见可能非常分散，如何进行整合并形成有价值的立法参考意见？

　　范亚峰：整个公众参与有两个形式，第一个要强化他的个体，比如说民意性的报告里面，提出报告的人要把他的意愿强调出来，不能是大众性的意见。要让大家知道他是作为一个普通人，还是一个专家提出意见，意见的来源要清楚。不能看到一个意见之后，不知道是什么层面的人提的意见，不能都是群体化的虚拟的个体、看不见实在的个人。如果有一个利益集团的特殊意见在里面，它的影响力是不对等的。

　　实际上在这个过程当中有一个非常重要的办法就是市场化独立调查，看有多少人反对，多少人支持，然后成立一个独立的机构，独立的机构要对报告进行审议。

　　第二，要培植更广泛的利益集团、利益群体，而且要注意这些利益集团和群体之间能力的均衡，在社会上形成代表不同利益群体的社团组织。

　　第三，在决策过程当中，要有核心价值。这个核心价值是立足于一种价值均衡。要防止特殊利益群体绑架和俘获立法机关。否则，强势利益驱动下的立法和决策会造成很严重的问题。

　　刘海波：这里存在一个致力于建设审议性民主的概念。审议性民主就是通过理性的对话，来深思熟虑，来选择一个合乎正义决策的过程。民主的多数并不具有天然的合法性，或者说是处于一个可以商量的层面。

　　这是一个互动的过程，最终形成的结果不是个别人的利益，而是找到一个合乎公共利益的节点。

　　《21世纪》：在推进立法民主化进程中，当前存在的最主要的障碍有哪些？如何解决？

　　蔡定剑：从立法来讲，本身就是现代民主化的一个基本方式。我们的人大立法制度也是按照这种方式来建立的，制度上应该是没有障碍的。

　　障碍在什么地方呢？第一是观念上的障碍。过去我们一直认为立法部门、政府本身就代表了人民了，就不需要人民授权了，这个恐怕问题就比较大了。没有天然的代表，一定要通过制度反映出来。即使就是人民选出来的代表，也并不是说就不再需要进一步授权了。这个授权还是需要一个制度化的管道。

　　第二是利益上的障碍，我们很多政府部门也好，有些立法部门也好，不愿意把这个权力交给人民。这背后是不是有职能部门利益在里面？也许是一个很大的障碍，需要做很多具体制度的改进。

　　我的希望就是大力加强立法听证制度，形成一个普遍化的、广泛适用的，能够自动启动起来的听证制度。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。