| 失地补偿新政：溧阳联盟村的“小冈试验” | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年09月06日 19:03 21世纪经济报道 | |||||||||
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见习记者 米飙 江苏溧阳报道 江苏溧阳南渡镇联盟村书记谢小龙所做的事情颇像一次失地农民补偿的“小冈试验”。 “我能让政府满意、村民满意、企业满意。”说起来自己的失地补偿新政谢小龙似乎很有信心。 “十年下来，联盟村没有一次失地农民请愿、上访的事情发生。”溧阳市政府一位官员这样评价失地补偿政策的效果。 “失地不失权，失地不失利” 8月31日，南渡中学报到的日子，一大早，吴校长就来到了办公室。除了开学的工作安排，还有一件事情让他放心不下。 再过四个月，南渡中学要付年底的10多万“利息”了。这笔“利息”是建校时留用征地补偿金的代价。 “已经支付了5年，往后还要一直支付下去。”吴校长说。 1998年，为了实行初高中分设，经过溧阳市政府批准南渡中学征用联盟村土地97.359亩用于校舍修建。 这次征地与以往不同之处在于按照国家规定南渡中学本应一次付清的87万土地补偿费和劳力安置费，却由被征地的村集体主动提出由学校留用，不过要每年支付资金占用补偿费。 “这事大家都知道，补偿金和利息事先经过村民小组代表的集体讨论。”12组村民孙某说，这意味着其中并非村干部与征地单位私下交易。 村民之所以同意在于可以从中学得到的每年每亩1080元的稳定收入。不花劳力，没有开支，每年的纯收入和原来的毛收入一样。这好处对全村老少来说显而易见。 另外，按照双方《征地协议》规定“本协议有效期二十年，二十年后本金、利息的支付方法另行协商”。按照村里的想法，20年的规定是限于《合同法》的期限限制，而“另行协商”的意思就是永远支付下去。 而 “如果学校办不下去了，本金需要偿还，而固定资产和土地还在这里也跑不掉”，谢小龙说。 20年的利息(姑且只算20年)，加上原有的87万本金，联盟村的好处一下变成了将近300万，其收益与一次付清补偿金自是不可同日而语。 对南渡中学好处同样明显，一次只要支付较少的金额就可以获得土地的使用权。 而“当时学校刚刚建设，主要靠贷款，钱并不多”，吴校长说。村民小组的建议对校方正是雪中送炭。校方用永久的年息承诺换取了自己的短期资金流。 这种失地补偿方式适用于所有在该村征地的单位。“从1995年起已经推行了10年了。”谢小龙解释。 南渡镇是江苏溧阳市的中心镇之一，而联盟村则是南渡镇政府所在地，也是附近几个村的政治经济中心。南渡的发展需要更多的建设用地，而联盟村的耕地也开始逐渐减少。 “我们原来有2000多亩地，现在还剩700多亩。”谢小龙介绍说。 征地意味着农民失去了自己的稳定生活来源，而如此大范围的征地更成了联盟村村民所要面临的一个大问题。 按照国家土地管理法规定，征用耕地土地补偿费，为该耕地被占用前三年平均年产值的6到10倍；安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4到6倍。 “一亩地大概能产1200斤稻子，每担(一担100斤)80块钱。”村民老曹给记者报出当年的价格，按此折算， 仅15000元的一笔征用费将从农民手中换走永远的土地收益权。 而他也得意地将联盟村的做法概括成“失地不失权，失地不失利”。这另外产生了一个附带的效果，可以制约滥用耕地。“用地单位要有一定的把握才能支付起每年的利息。”谢小龙说。 集体所有制下的利息分配 “以前把每亩万把块钱的补偿费分给村民以后，有人常常会乱花甚至赌博，没几天就没了。即便不乱花，农民没本事让钱生钱，这些钱也总有用完的一天，不要说子孙，连自己以后的生活都没保障，最后还是要找政府、村集体。”谢小龙说，所以才想办法推出新的补偿措施。 据12组村民孙某回忆，新措施刚实行时村民赞成者居多，但反对者也不乏其人。“很多人想把钱都拿到自己手里，特别是老人，日子不多了，希望钱全部归自己。” 谢小龙的理论基础是从土地归村集体所有，承包到户的“包产到户”产权结构应该沿袭而来。在他看来利息应是土地收益权在失地后的延续，而针对土地的补偿金则应是土地村集体所有权的延续，因其属于集体，村民个人无权支取。 一位曾反对的村民说，后来慢慢理解了，钱花光了怎么办？而且也要为子孙后代想想，如果撤出本金，得益的是一个人，更多的、长期的将是集体利息损失。经过10年的推行，这种政策也渐渐变成了村里的一种惯例。 联产承包式的产权结构也决定了利息分配。 土地归村集体所有使得联盟村的征地也并不针对某户农民，而是以村民小组为单位集体征用。被征土地面积按人头分摊，每年利息也由村民小组按人头平均发放，每次征地后所剩耕地同样按照人头重新进行平均分配。 分配基础按照1981年实行“包产到户”时的农业人口为准。实施细则由村民小组讨论决定，非常细致。 老曹是12组组员，他们组去年底收到了用地单位送到的51亩被征地的55000千元利息，在村民小组代扣了医保、财保、有线电视、农田灌水等公共费用11000元以后，全村135.5人0.5人指当年7月1日前出生的新生儿 平均分到了330元。 “每年都要经过村民代表会讨论决定的年终分配，每户要派一人参加，然后交给村委员会审批再实行。”老曹说。 “如果乱用钱的话，百姓会不干的。我们要还干部清白，给百姓明白。”谢小龙说。 收益权之变 北京大学经济研究中心周其仁教授曾指出，在现行土地制度下，农地一旦转化为工业或城市用地，就由“民土(农民集体所有、家庭承包经营)”变成“国土”，农民将永远失去自己的土地权利。 经过“征用”环节之后，土地已经变成是被国家所有，不再属于村集体。而决定工业和城市用地供给的，既不是农地的所有权，也不是农地的使用权。也就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方。 “土地一定要国家征用后再处理给企业用，土地收益是国家的，现在的土地政策实际上是农民的利益受损失。中国的发展仍然是在损失农民的利益前提下进行的。”溧阳官员认为。 “(联盟村的做法)实际上是把村集体的土地所有权兑现了。用收益权体现了自己的所有权。”他这样看。 在联盟村早期的征地行为中，一般的签约方是用地单位与被征地的村民小组，镇政府并不参与其中，所有权仍属于村集体。 “政府出面统一征地，还是近两年的事情。”溧阳市国土局副局长蒋建国说。 而联盟村近几年征地并不多，仍是由村委会代表村民小组签署协议，同时“合同上也有镇政府的公章”，村会计蒋国华说。 在联盟村征地后的所有权已经并不重要，重要的是他们通过年息的方式将自己的收益权保存了下来。 “被征地农民问题的根子在是否认可农民的土地收益权。尊重他们的权益，就要给予标准更高的补偿或者将他们纳入社保体系，使他们在失去土地后衣食无虞，无后顾之忧。这是彻底解决问题的政策基础。”另一位官员如是说。 但一切并非完美，谢小龙的设计中也有缺漏之处。“当初在确定利息时，我们没有将每年8%的国民经济增长率算进去，大意了。”谢小龙说。随着4月26日《常州市征地补偿和被征地农民基本生活保障实行办法》的出台，谢小龙正准备按新规定将本金提高到36000，“因为我们人均已经不足2分地，本金提高到八九万也在考虑之中。” 一位溧阳官员认为在分配体制上还有改进的余地，“基本上国家没有得到好处，不应该让国家一点好处都没有，其实就是‘交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的’。” 为年终利息发愁的南渡中学吴校长也抱怨：“近年学校升学率比较高，利息还有能力支付，如果升学率降下来，可能会有问题。我们是国家公立学校，是公益性质，应该得到相应的优惠。”
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