王梦奎谈新的发展观：背景和政策取向

　　文/国务院发展研究中心主任 王梦奎

　　现在鲜明提出树立新发展观的问题，是因为：

　　第一，这是中国社会经济发展新阶段的要求。温饱问题解决和初步达到小康，标志着中国社会经济发展进入新的阶段。我们讲了几十年现代化，但在过去相当长时间内，就总 体而言，实际要解决的是几亿人、十几亿人的温饱问题。这为当时的发展观打下深刻的烙印。现在实现了“三步走”战略的头两步，开始走第三步，用20年时间全面建设小康社会，然后再经过三十年左右的努力，基本实现现代化。社会经济发展阶段的这种重大变化，对经济和社会发展提出了比温饱阶段更高更全面的要求。在新的发展阶段，人们各方面的需求比过去高得多，包括社会经济的、文化的和政治的需求日益多样化。国家实力的增强为逐步满足这种要求提供了可能性。现在提出的许多问题过去提不出来，提出来也解决不了。过去那种基于全力以赴甚至不惜代价解决温饱问题的发展观念，需要有相应的转变。

　　第二，体制环境的变化。经济体制改革给中国经济带来历史性的进步。现在的情况是：社会主义市场经济体制初步建立，但还有不少缺陷；国民经济开始按照新体制的轨道运行，但机制还很不健全；计划经济体制的弊端尚未完全消除，而那个时期在社会领域的某些积极成果，例如社会公共卫生和农村义务教育方面，一些地方却在体制转轨过程中有所流失；市场经济体制在显示优越性的同时，其固有的矛盾开始暴露出来。经济体制变化了，过去那些植根于计划经济体制的发展观念，经济体制改革初始阶段特殊历史条件下所产生的某些发展观念，需要有相应的转变。例如，对于市场竞争不能自发地达到社会公正的目标，政府要转变经济管理职能，但在公共管理、公共服务和社会目标方面应该更好地负起责任，现在的认识就比过去深刻得多了。

　　第三，20多年发展提供的经验和教训。20多年经济高速增长，深刻改变了中国的社会经济面貌。发展中也存在着许多矛盾和问题：靠大量消耗资源的粗放式增长；经济结构不合理；城乡差距、区域差距、居民收入差距持续扩大；城乡失业和贫困问题；国民教育、公共卫生和社会保障方面的问题；资源短缺和生态环境破坏；在加入国际贸易体系后因为经济整体竞争力不强而带来的压力；等等。这些矛盾和问题，有些是在中国发展现阶段难以完全避免的，有些则是由于发展观的偏差导致或者加剧的。全面、协调、可持续的发展观，正是针对我国社会经济发展中存在的突出矛盾和问题提出来的，就是说，针对发展中实际存在的不够全面、不够协调、不可持续的问题提出来的。

　　第四，世界潮流。我们在经济全球化发展趋势和对外开放环境中推进现代化建设，国际社会对发展问题的关注是不能回避的。当今世界，国际社会更加强调生态环境保护和资源的永续利用，强调经济与社会的可持续发展。一方面，这是人类文明进步的标志，包括技术、政策和管理制度在内的许多科学合理的东西，我们可以借鉴。另一方面，当今国际社会是以发达国家为主导的，发达国家现在所做到的，我国短时期未必都能做得到，这使我国在国际竞争中受到巨大压力。经济发达国家在其原始积累过程中所采取的许多做法，我们不应当也不可能采取。我国作为负责任的大国，在世界生态环境保护和文明发展方面，还要承担起应负的责任。惟有积极实现发展观的转变，才能趋利而避害，在更高的水平上推进我国的对外开放和现代化建设。

　　发展观是随着实践的发展而不断丰富和发展的。发展观的进步是20世纪后半期人类文明的重要成果。有多种流派的发展理论和政策主张。所谓发展观，就是关于发展的根本观点，包括发展的目的和途径，也就是为什么发展和怎样发展的问题。二战以后普遍强调经济增长，因为全世界——不仅发展中国家，包括一些发达国家，都面临经济匮乏问题，当时把增长等同于发展。由于高速增长中出现不少问题，于是有罗马俱乐部的《增长的极限》，以及不少发展经济学理论的提出。对世界发展进程影响最大的，一是1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》，在全世界范围内突出地提出保护和改善环境的问题；一是20世纪80年代以来“可持续发展”思想的倡导，1992年联合国环发大会通过《环境与发展宣言》标志着世界各国对可持续发展问题达成广泛共识。可以预言，人类关于自身经济和社会的发展观念，还会随着生产力发展和科学技术进步而不断进步。

　　中国发展是世界发展的一部分，而且是富有特色的重要的一部分。新中国成立后，进行大规模的经济建设，虽然发生过失误和曲折，包括在发展观方面的偏差，造成严重损失，但毕竟在改善人民生活和推动社会进步方面取得了伟大成就。即使在“文革”时期十分困难的条件下，1973年还召开了全国第一次环保工作会议，并且开始抓计划生育工作。和改革开放同步，1979年颁布了《环境保护法》。20世纪80年代以来对人口、资源和环境问题给予高度关注，计划生育和环境保护被列为基本国策。1981年开始的第六个五年计划，由过去的“国民经济计划”改称“国民经济和社会发展计划”，反映了发展观念和政策导向的重大进步。1994年中国政府在世界上率先推出《中国21世纪议程》，对实现可持续发展作出庄严承诺。 “十六大”规定的全面建设小康社会的目标，其中之一就是：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”文明发展道路问题的提出有重要意义。十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这也标志着发展观的丰富。总的来说，我国作为世界上人口最多、经济落后的发展中国家，在探索经济和社会发展道路方面，能够顺应世界先进潮流，并且有所创造。不能用发达国家目前的标准要求中国，许多发达国家在发展过程中也都经过生态破坏和环境污染，经过城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的阶段。也不能用我们自己今天达到的标准要求过去，因为发展阶段不同，今天能够做到的，有许多是过去做不到的。

　　中国进一步发展的物质技术基础比过去雄厚，经济持续快速增长的条件是具备的，要解决的问题也远比过去复杂。面临着新的形势：经济体制变革引发社会利益关系的重大调整和重组，科学技术进步促使经济结构优化和升级，工业化和城市化加快伴随着社会结构的深刻变迁，温饱问题解决、人均GDP超过1000美元后社会需求升级并且越来越多样化，社会发展滞后于经济发展所积累的社会矛盾，城乡差距、地区差距和居民收入差距持续扩大所带来的问题，在就业和社会保障方面的沉重负担，经济高速增长对资源和环境的压力，对外开放和经济全球化带来的发展活力和冲击——所有这一切，使中国社会经济发展处在一个重要的转折时期。要保证中国这艘大船比较顺利地达到现代化的彼岸，必须转变发展观念，并且对发展战略和政策做适当的调整。现在提出全面、协调、可持续的发展观，反映了发展观的进步，从这里也可以看出中国发展战略和政策调整的动向。

　　实现这种新发展观的主要政策取向，可以概括为五个方面：

　　第一，注重农村发展和解决农民问题，促进城乡协调发展。城乡差距持续扩大是中国社会经济发展中的突出矛盾。1997～2003年，全国农民人均纯收入增加额不到城镇居民收入增加额的1/5，增长速度不到城市居民的1/2。国家统计局抽样调查，2000～2002年42%的农户是减收的。社会发展滞后的问题在农村比城市更突出。“三农”问题已经成为制约国家进一步发展的“瓶颈”。

　　城市化水平低，农村人口比重大，农业经营规模小，是农村发展和农民增收的主要障碍。中国已经进入工业化中期阶段，正是城乡关系和工农关系调整的时期。一方面，现在经济增长主要来自非农产业，非农产业可以依靠自身积累实现增长；另一方面，农业是弱势产业，农民增收缺少重要支撑，又面临激烈的国际竞争，不能再为工业化提供原始积累，而应该给予扶持。困难在于，中国非农业人口占少数，非农产业效率低，短时期不可能有很大量的剩余来“反哺”农业。城乡差距将会在比较长的时期内存在，近期是继续扩大的趋势。国家已经在财政、税收和其他社会经济政策方面开始向农村倾斜，有可能抑制差距扩大的趋势，减缓差距扩大的强度。

　　“三农”问题，过去主要是农业生产、特别是粮食生产的问题，现在是农村怎么逐步走向现代化的问题。要继续大力发展农村经济，同时要注重通过“三化”，也就是工业化、城市化和市场化，促进农村和农民问题的根本解决。就是说，要用先进适用技术改造农业和整个农村经济，通过工业化和城市化实现大量农业人口向非农产业的转移，通过深化改革把农村经济纳入全国统一的市场化和社会化的轨道。工业化、城市化和市场化，是今后几十年中国经济发展的基本走向。这实质上是逐步改变城乡二元经济结构的过程。城乡二元经济结构的概念，是指发展中国家广泛存在的生产和组织的不对称性，也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态。这是发展中国家经济不发达的标志，也反映着城乡之间的制度差异。二元经济结构是发展中国家走向工业化和现代化必经的过渡形态。我国在特殊的历史背景下快速推进工业化，实行优先发展重工业的方针，严格的城乡分割政策，人民公社制度和计划经济体制，强化了这种过渡形态，延缓了社会转型的进程。突出的表现，是城市化滞后于工业化。从科学技术水平、制造业水平、工业占工农业增加值比重等指标考察，我国现在都超过发达国家在基本实现工业化时期的水平，但城市化水平只大体相当于英国1850年(37%)，北美1910年(41%)，日本1950年(38%)。这是城市化滞后的突出表现，也反映了我国工业化发展进程的不平衡性。城市化水平低，城乡差距持续扩大，是现阶段我国社会经济发展的重大制约因素。20世纪80年代中期以来城市化进程加快，按保守估计，2020年城市化水平将从目前的40%提高到55%以上；农业劳动力占社会总就业的比重有可能从目前的50%左右下降到1/3左右。为了顺利实现这种根本性的社会转型，避免涉及几亿人口的大规模社会变迁所可能发生的严重混乱和震荡，需要同时从两个方面努力：在城市规划和建设方面，要大中小城市和小城镇协调发展，注重为农民向非农产业转移创造就业机会和生存条件，防止把农民贫困转化为城市贫困，避免过度城市化带来的“城市病”；在农村，要处理好土地问题，防止大量农民因失去土地而沦落为脱离正常社会生存状态的流民。现在全国人均占有耕地0.3亩以下和完全失去土地的农民有四五千万人，占农村总人口的5％～6%，其中有相当多的人生活水平下降或者就业没有着落，是影响社会稳定的一个大问题。

　　第二，注重帮助落后地区，促进地区协调发展。中国自古以来地区经济发展不平衡。改革开放以来，纵向比较，各个地区都有很大发展；横向比较，地区差距拉大了。不论从东、中、西部占全国经济的比重，还是从人均GDP考察，差距都是扩大的。这既有自然地理条件、历史文化因素、原有经济基础和市场潜力不同等客观原因，也有经济体制、政策选择和发展战略不同等方面的原因。中国的地区发展战略，包括鼓励沿海地区率先发展和帮助落后地区发展这样两个方面。东部沿海地区率先发展，各省、自治区内部都有一部分市、县率先发展起来，不仅带动了全国的发展，也是当前和今后相当长时期全国经济增长的主要支撑，这个战略方向要坚持。现在突出地提出统筹区域发展的问题，就是要帮助落后地区发展，实现地区协调发展和共同富裕，这也是中国发展战略的大局。国家为扶持中西部落后地区发展已经采取了一些实际步骤，包括实施《中国农村扶贫开发纲要》(2001～2010)和西部大开发战略，取得不同程度的进展。综合分析影响地区发展的各种因素，地区差距近期仍是扩大的趋势，这也是中国发展所面临的突出矛盾。国家在扶持落后地区发展方面还有政策选择空间，实际工作力度正在加强，包括加快经济落后地区改革开放的步伐和增加对这些地区的财政转移支付，但缩小地区差距是个长期的过程。

　　除了东、中、西部地区的差距外，在省、自治区内部，市、县之间的差距也是扩大的趋势，这种内部差距甚至大于省、自治区之间的差距。这也是中国地区发展差距的一个缩影。

　　衡量地区发展差距的指标也是值得研究的问题。现在通常用的指标是人均GDP，此外还有居民消费水平，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入，以及人类发展指数等项考核指标。不同指标考察结果是不完全一致的，例如，城乡居民人均收入和人类发展指数的差距，要小于人均GDP的差距；就是说，居民生活水平和社会进步方面的差距，要小于用GDP表示的经济发展水平的差距。这主要是国家实行有利于落后地区的社会经济政策发展战略和财政转移支付政策的结果。现行的以户籍人口计算人均GDP的统计方法是有缺点的，发达地区因为未计入大量外来人口而被高估，劳动力流出地区则相应地被低估了。

　　第三，注重解决社会问题，促进经济与社会协调发展。经济是基础，中国坚持以经济建设为中心，但必须注重解决日益突出的社会问题。2003年SARS疫情蔓延暴露了经济和社会发展的不协调，成为调整社会政策的契机。解决社会问题，放在第一位的是扩大就业。我国现在城乡就业人口7亿以上，比整个经济发达国家就业人口多2亿以上，每年新增就业人口1000万以上；加之在经济体制改革和经济结构调整的双重转变时期，隐性失业显性化，资本有机构成呈明显提高趋势，GDP每增长1个百分点对就业增长的拉动由20世纪80年代的0.32个百分点下降到0.1个百分点以下，就业压力是长期存在的突出困难。目前城镇实际失业率在8％～10%，农村有1.5亿剩余劳动力。农民增收难和城市贫困问题，在相当大程度上是就业问题。扩大就业的政策取向是：在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的形式。社会保障采取低水平、广覆盖的方针，通过扩大就业和健全社会保障体制解决城乡贫困人口的生计问题。公共卫生体系建设的重点，是疾病预防控制和农村地区，这方面的投资正在大幅度增长。公众对于收入差距扩大的反应趋于强烈，政策缺乏强有力的调控手段，完善的调节政策还在继续探索之中。老龄化所带来的社会问题也是必须认真对待的。解决社会问题需要调整投资和消费的关系，适当降低投资率而提高城乡居民消费的比重；投资结构也需要做相应的调整。这样做，将会拓宽经济增长领域，造就新的经济增长点。中国正在进一步转变政府职能，加强公共管理和公共服务，这是有利于社会问题解决的。

　　第四，注重资源节约和生态环境保护，促进人与自然的和谐。中国是人均资源比较少的国家，人口增加使人均资源占有量减少，加之现在处在消耗资源多的重工业和基础设施大发展的阶段，经济高速增长使资源和环境压力加大。工业化和城市化道路的选择，发展战略和政策的选择，社会生活方式的选择，都要从这个基本事实出发，以利于建设资源节约型社会。占当今世界人口八分之一的15个发达国家，他们发展到现在，已经消耗了世界上一半以上已知的矿产资源。资源约束是我们必须面对的问题。缓解资源与环境压力的政策，是开源和节流并举，把节约放在优先位置。20世纪最后20年中国经济平均增长9%以上，能源消耗年均只增长4.2%，而且在降低消耗方面还有很大的潜力，说明靠开源和节流，资源是可以支持经济快速增长的。

　　我们很早就提出，要避免发达国家走过的先污染后治理的道路，实际上并没有能够完全避免。这也和发展阶段有关。中国环境的情况是：局部有所改善，整体环境质量恶化的趋势尚未得到根本扭转。中国已经签署30多个国际环境公约，将会认真履行承诺。有利条件是，已经把环境保护定为基本国策，公众环境意识普遍提高，环境立法趋于完善。靠加强管理和技术进步，靠推进经济增长方式的转变和产业结构的优化，中国发展的资源约束将会得到缓解，生态环境质量将会逐步得到改善。

　　第五，注重国内外市场的协调，在扩大对外开放中促进国内发展。现在是经济全球化的发展趋势，国际分工越来越广泛和深入。我们面临着和改革开放初期大不相同，甚至和十年前也很不同的外部环境。进一步融入世界经济贸易体系是中国持续发展的需要，也是促进世界经济增长的积极因素。中国发展对外经济贸易关系追求的是“共赢”。中国国内市场潜力很大，经济增长主要依靠国内需求的扩大。出口增长很快，同时进口也在迅速增加，净出口占总需求比重很小，且呈下降趋势。根据世贸组织2004年4月5日所发表的报告，2003年中国商品进口4128亿美元，居世界第三位(次于美、德)。中国的国际经济地位正在发生重大变化，发展对外经济关系是互利的，也存在着矛盾和竞争——不仅是同发达国家的竞争，也包括同发展中国家的竞争。这是任何一个经济大国在兴起过程中无法完全回避的问题。中国将认真履行加入世界贸易组织的承诺，进一步降低关税和开放市场；将积极参加全球和地区经济合作，发展多边和双边经贸关系，在世界贸易组织框架内解决贸易争端，达到优势互补和共同发展之目的。世界经济对中国的影响越来越广泛和直接，需要妥善把握国内发展和对外开放的节奏，注意防范经济风险。这是中国经济持续发展的需要，也是有利于世界经济稳定的。

　　要实现全面、协调、可持续的发展，除了发展观念的转变和发展战略和政策的调整外，需要建立和健全相关的考核指标体系和预警体系。这也是一项基础性的工作。不少人提GDP这个指标的问题。如何看待GDP？第一，这是现在世界通行的重要经济指标，能够反映一个国家和地区在一定时期内经济活动的最终成果，反映经济总体规模和经济实力，优点是综合性强，简便易行，有人把这种核算体系称之为“20世纪最伟大的发明之一”。第二，这是一个有缺点的指标，它所反映的主要是经济活动的“产出”、“总量”和“量”的方面，没有或者不能很好反映经济活动的“投入”、“结构”和“质”的方面，没有或者不能很好反映居民享有的实际福利水平，所以不能单纯追求GDP。第三，目前还没有更好的综合性的统计指标来替代它，还要继续使用这个指标。没有GDP的增长，就没有经济社会发展。为了克服单纯追求GDP的倾向，可以借鉴“绿色GDP”之类的概念，建立能够综合体现经济发展以及人民生存状况(包括教育、就业、健康等)、资源和生态环境的指标体系，并研究相应的计算方法。这也不是一件容易的事。英国的研究机构“新经济学基金会”，最近公布一项研究报告，说近50年来英国按GDP计算取得不小成绩，但按一种新的衡量标准“国内进步尺度”(MDP)衡量，增长势头日益减弱，过去30年甚至处于停滞状态。这份研究报告说，英国自1950年以来人均GDP增加两倍，MDP增加不到一倍；1975年以来GDP增长80%，80年代以来MDP持续下降；1950年以来环境代价增长300%，社会代价增长600%。这个研究机构提出47项细化指标，英国政府选择15项主要指标，但即使这15项指标也很难向决策者提供正确的判断依据。而且，生活满意度和幸福感都带有很大主观因素。据英国《新科学家》周刊2003年10月发表的一份调查，在被调查的65个国家和地区中，尼日利亚自认为幸福的人比例最高，罗马尼亚自认为不幸福的人比例最高，这未必能反映真实情况。

　　按照新的发展观的轨道发展，需要在制度建设和实际政策方面采取重大步骤——有的已经实行，有的正在积极酝酿，有的还需要继续探索。可以肯定的是，这样做，将会促进国内市场需求的扩大，经济结构的优化，经济增长质的提高；将会促进社会矛盾的化解和实现社会和谐。这将给经济的持续增长打下坚实的基础。

　　实现全面、协调、可持续发展是个紧迫问题，又是一项长期的任务。我们有许多有利条件，也面临严峻挑战。在人口众多、经济文化落后、发展很不平衡的中国，实现现代化是长期的历史性任务。不可能在一个早晨把一切变得美好。具体的目标确定和政策设计，不能脱离社会主义初级阶段和全面建设小康社会的基本国情。重要的是，已经树立了全面、协调、可持续的发展理念，并且在朝着这个方向积极努力。有理由对中国新的政策取向和发展前景作乐观的预期。