提高养老金统筹层次主要面临什么困难？

　　提高养老金统筹层次主要面临什么困难？

　　梁发芾

　　近日，湖南省决定，将于7月1日起正式实施企业职工基本养老保险省级统筹改革。改革的核心，是实行基金省级统收统支统管。山西省计划自2020年1月1日起，全省征收机构征收的养老保险费统一上解至省级社保基金财政专户。贵州省则要求剩余基金在2021年12月31日前全额上解至省级财政专户，不再保留本级财政专户。媒体因此认为，推进了多年的全国统筹，真的要来了。

　　媒体的判断恐怕有些乐观。目前，企业职工基本养老保险省级统筹尚且没有实现，全国统筹还很遥远。虽然2017年有关方面就曾宣布全国各地养老保险已基本实现省级统筹，但专家认为绝大多数省份只是实现了调剂金制度，而非统收统支式的省级统筹。真正的省级统筹应该是保险基金流的管理、核算、收入、支出即大收大支都应该发生在省级，目前也只有几个直辖市能够做到由直辖市层级的统收统支统管，其他省份还停留在地市级统筹层次。

　　统筹层次不高，是社保（当然包括养老保险）的大问题。统筹层次低，最直接的影响是地区分隔，阻碍了统一的劳动力大市场的形成，也侵害了一些参保者的权利。一个地方的劳动力流动到另外一个地方，如果他此前已经参加了社保，那么，社保问题就是一个不得不考虑的问题。虽然个人账户资金能够提取，表面看来个人似乎没有什么损失，但是统筹部分却无法转移接续，换一个地方等于作废了此前参加的社保，到新的地方需要从头开始。年轻人还好办，而年龄大的，此后缴纳社保的时间或许达不到法定要求，就失去参保的意义了。统筹层次低，对于劳动者流动带来的后果是，要么一些人被社保束缚，无法自由流动，要么虽然自由流动了，但是牺牲了社保利益。所以，提高统筹层次是非常必要的。

　　统筹层次低的另一个缺点是，社保基金管理碎片化，被分散在全国各地众多账户中，无法通过投资运营，获得更好的投资收益，有些基金一直贬值。例如，《2017年度江西省社会保险信息披露》显示，2017年江西省企业职工基本养老保险基金收益率仅为2.02%。为什么收益率这么低？因为这些基金一般存入银行，而银行的利率本来就不高。那么，为什么这些基金要存入收益率这么低的银行呢？原来，大多数基金结余在地级市，地方政府每年巨额的养老金结余，都是银行希望争取到的业绩，也能缓解当地政府财政。因此对于地级市政府与银行来说，肥水不流外人田，首选就是将它存入当地银行。存入银行虽然安全，但是收益率低，不能抵消通货膨胀，基金实际上在贬值。

　　统筹层次低还有一个重大缺陷，就是社保基金互助共济的功能不能得到更好的发挥。社保一定要将风险池尽可能地做大，放大成员间互助共济的范围，这样其风险值就更容易平衡，个体风险就可降到最低。而分割到很小的区域，每个区域很容易出现收支不平衡。由于统筹层次低，风险池不够大，一些地方已经出现较为严重的支付困难。如果统筹层次提高了，风险池做大了，就可以互相调剂余缺，互通有无，一些地方虽然收不抵支有缺口，但另外一些地方却有结余，加起来收支也就平衡了。

　　提高统筹层次有如此好处，为什么不能雷厉风行地提高统筹层级甚至一步到位实现全国统筹呢？这主要是因为全国统筹面临很多利益冲突和纠葛，也会涉及不同层级政府的权责划分。如果这些基础性的问题不能解决，全国统筹是不现实的。

　　全国统筹无异于是一个全国大锅饭。社保基金尤其是职工养老金结余较多的省份，无非是东部沿海经济发达的一些省市。这些省市不但养老基金结余较多，而且单位缴纳的养老保险费率也是全国最低的。这些省市能够有如此成绩，离不开经济发展带来的红利。这些省市经济发展较快，既有地缘优势，也有政策优惠，当然，也不能否定当地政府的努力。较多的养老金结余，较低的养老保险费率，当然是对这种努力的回馈。实行全国统筹，不但结余基金要上交国家，而且统一的社保政策也要求这些地方必须提高已经低于全国标准的缴费率。这是否会伤及当地的积极性，确实是一个值得考虑的问题。实行全国统筹必须照顾到这些省市的利益，是毋庸置疑的。

　　全国统筹很可能激发地方的机会主义行为。在地方统筹的时候，地方政府是社保支付的责任者，有压力因而也有动力发展经济，筹集资金，保证及时足额发放养老金等。但统筹层次提高甚至全国统筹后，地方政府的压力不存在或者至少是大为减小了，这样就可能出现收钱不积极而发钱很积极的情况。近些年，一些地方政府甚至违反国家有关规定，开展“扩面征缴”活动，通过一次性补缴一笔费用而将一些并不符合条件的老人纳入社保。此类行为属于典型的机会主义行为，因为这些地方政府为了当下的收入，给未来埋下隐患。在实行全国统筹的情况下，地方政府可能会有更多这样的机会主义行为，给地方人群谋取利益而把未来支付风险转嫁给全国。显然，全国统筹必须划分和明确地方的责任，防止出现机会主义行为。

　　前面已经说过，一些结余较多的地方把社保基金当成禁脔，存入地方银行，成为地方银行业绩，地方政府也可以拿这笔资金为地方服务。这种地方主义尽管非常有害，但是要让他们能够心甘情愿放弃这种利益，将结余拿出来上缴中央，用于统筹，仍然需要做大量的工作。

责任编辑：张国帅