李超民：中美应早日签订双边投资协定

　　导言：当前在中美两国经贸关系大幅滑坡背景下，我们需更加理性地思考中美两国经贸关系持续发展的重要性，通过推动签订双边投资协定加以解决两国的共同关切。两国建交四十年来，政治、经济关系发展交替升温，为全球经济发展注入了无尽的活力，并为全球带来了福祉，但同时由于两国经济和社会结构以及科技发展差异，面临不同的发展难题。近年来美国经济在2007-2009年“大衰退”后，表现欠佳，财政赤字、贸易赤字以及国际投资长期大规模流入，给美国国内的治理增添了很多新问题，而中美相互投资关系大幅度落后于贸易关系，加剧了美国的贸易赤字。特朗普当局上台后，把这些内外失衡的责任一股脑推到中国等其他国家身上，并发动贸易战，是欠缺理性的行为。在此背景下，重构国际经贸规则是有必要的，近期中国也提出了对世界贸易组织（WTO）改革的建议，但要改变美国对华贸易赤字、减少美国对中国购买美国联邦债券的依赖、推动两国相互投资发展，必须通过签订双边投资协定加以解决。上海财经大学教授、太和智库高级研究员李超民近日在“探寻中美关系的历史规律与未来方位——纪念《中美建交公报》40周年暨2018年中华美国学会年会”上，就这一问题作了专题发言，本网在此编发以飧读者。

　　一

　　特朗普当局的财税政策调整对国际资本流动具有长期影响。一是美国跨国公司海外分支机构资金回流。2018年1-2季度海外再投资明显下降，跨国企业海外再投资的直接资产收购分别为−1393亿美元和−290亿美元。因为改革国际税制，取消海外投资收益递延纳税政策，要求1986年以来的海外盈利纳税，同时在纳税过渡期实行税率减让（两档税率15%和8%），对跨国企业资本回流形成重大利好。二是跨国公司海外分支机构海外业务萎缩。由于反避税政策BEAT生效，因而诸如保险公司就通过改变经营策略加以应对。因为BEAT税对美国跨国企业向海外机构的支付行为加征税收，而保险业务中的再保险费即属这种情况。于是在税改后，保险公司停止了公司间再保险业务，直接导致2018年1-2季度保险商向外国保险公司支付的保费从2017年4季度的314亿美元下降到240亿美元和237亿美元。同期保险业务进口也从124亿美元下降到98亿美元和92亿美元。

　　但美税法调整对国际资本流动的短期影响更直接。我们认为，历史的经验值得注意，以2004年布什当局税改为例，特朗普减税政策与此较相似。当年国会针对跨国企业利润回归制定了5.25%临时税率，约占跨国企业全部E&P三分之二的海外资金回流，而到2011年底之前，这次税改相关企业只有大约三分之一的合格资金回流，而这批企业的基础红利也只有340亿美元，回流资金只占应回归资金的4%。可见，尽管跨国企业短期内会向国内汇回资金，但是，政策的真正效果并不肯定，而且从实证角度观察，长期效果将非常有限。另外，据我国有关数据显示，近期以来，美国在华企业有撤资现象，但是计划回流美国本土的资金只占全部从我国外移资金计划的1%，更多美资企业则着眼于把产业高度较低的加工企业向我国周边地区转移，从侧面印证了我们的判断，即美国减税措施对跨国企业海外资本回流作用有限。究其本质是由于美国资本主义发展到了后工业化社会，目前在世界经济中扮演的功能是科技研发中心（加州等）和金融投资中心（纽约等），由于实体经济基础变差，难以吸收超额资金进入。那么税改对我国在美投资有什么影响呢？我们认为，从目前来看，此次税改对于外国在美投资有影响，但是相关的政策并不会针对特定的国别投资。然而为了保证我国在美直接投资长期稳定，需早点把两国的相互投资权益以法律方式确定下来，谈判签订双边投资协定（BIT）。

　　当前美国国际投资长期收益恒定格局在发生微妙变化。国际直接投资收益通常分两部分，即（1）红利收入，（2）再投资收益，前者为投资收益，后者直接来自于跨国企业的海外盈利再投资。通常某期国际交易账户反映了跨国企业海外分支的权益收入（盈利），一般情况下以红利形式和海外子公司再投资形式回流美国母公司。当回流红利超过了本期盈利，再投资就显示为负值。长期以来，美国对外直接再投资收益一直高于同期红利分配收益，其间的差额约在300亿美元左右。从大衰退到2017年末，国际直接投资收益保持在1300亿美元左右，但是这一趋势在2018年伊始即发生了较大变化，其中1季度红利和回款是2949亿美元，其中海外盈利是1281亿美元，再投资为-1668亿美元；根据2季度初步统计，红利分配和回款为1695亿美元，海外投资盈利为-1268亿美元，其中再投资收益为-427亿美元，美资海外再投资连续两个季度下降意味着海外企业在撤资。然而美资撤资的目的究竟是向其国内转移生产能力，还是单纯是为了应对税改，可能还需要观察。但是，从撤资现象和有关报道看，应对税改是主要目的。因为向国内转移资本需要投资对象、产业链和国内市场，然而后两者目前皆情况不明，更不用说国内生产总成本非常高，而且海外市场吸引也是极其重要的投资因素，加上税制改革后，各国税率普遍下降，抵消了《减税与就业法》（TCJA）的影响，所以资本回流是短暂现象，尽管我们不排除特朗普当局进一步改革税制，造成新的减税潮的可能。所以，两个季度数据显示美国税改实施后，海外资本回流速率急升急降，预示着税改与海外资本流动的正相关性，也就是说，未来随着税改的直接效应趋于稳定，资本回流也将趋于稳定。然而这个急升急降在未来对于东道国还将产生什么影响，对于数十年来的全球化潮流及国际分工格局以及产业链有什么影响，会不会影响国际创新活动，都还需要观察。但可以肯定的是，TCJA并不足以改变全球化大趋势。

　　二

　　美财税改革后对中美建交以来跨国投资水平逐步提高之势遏制加剧。两国建交之初，简要的双边投资协定适应了较低水平的经贸和投资现实需要。但是随着中国改革开放范围扩大、国力上升，尤其是加入WTO以来，两国经贸与投资关系日趋紧密而复杂，签订新的相互保护投资协议越来越成为紧迫的事情。

　　表1  中国大陆持有美联邦债券趋势：2002年末-2017年末

　　数据来源：美国财政部。

　　当前中美相互投资格局呈现三个特征。第一，中国大陆在美投资集中在联邦债券和房产。我国在美投资分三部分，即证券投资、实业投资（FDI）及非证券投资。据美方数据，截止2017年底，我国对美联邦债券投资存量为11850亿美元，占全球全部对美债券投资（即持有联邦债券）的近两成，参见表1。另据2018年4月数据，中国持有美联邦债券占比还在增加，达到19.2%（约1.18万亿美元）。同时中国居民投资美国房地产蔚为成风，自2010年以来，投资额已从当年的112亿美元增加到2017年的317亿美元，仅2017年中国在美置业总数就超过40572套。

　　表2  2016年中美两国相互FDI流量及其变化

　　资料来源：美国商务部。

　　第二，美国在华投资目前主要集中在直接投资领域，主要包括出口导向型的加工企业，但也已进入终端服务业。第三，中美相互直接投资活跃程度不高，美对华投资大大滞后。以美国商务部2016年两国FDI流量数据看，美国对华FDI流出95亿美元，同比增加28.2%，中国为美国全球第九大FDI流入地；以历史可比数据计算，美对华FDI流入存量为925亿美元，同比提高9.4%，但中国仅为美国FDI流入地第12位。同年中国对美FDI流出103亿美元，同比增加74.7%，中国居全球美国FDI流入地第11位，而中国在美资本存量也仅为582亿美元，较上年增加63.7%，中国仅为在美资本存量最多国家第16位。参见表2，根据荣鼎咨询2018年6月报告，自2018年1-5月中国对美直接投资金额大幅下降92%，仅18亿美元，创7年来最低水平，与中美年贸易总额六七千亿美元相比微不足道。那么问题究竟在哪里呢？

　　首先，部分美国人对中国加大在美投资疑心重重。他们认为，随着中国对美投资增加、持有更多联邦债券，会对美外交政策、贸易政策及美元价值产生不利影响。于是从《2012财年国防授权法》（H.R． 1540， P.L． 112-81）开始，专门增加了针对中国持有联邦债务风险审查的条款。同时，美国外国投资委员会（CFIUS）也加紧了对华投资审查力度。2018年11月10日，美国《外国投资风险评估现代化法》（FIRRMA）正式生效，对CFIUS职权进行重大修订，扩大对外资审查范围和力度，将对中资向美生物科技和人工智能产业投资产生重大影响。

　　其次，FIRRMA对中国投资特别关注。FIRRMA要求美国商务部每两年向国会和CFIUS提交中国在美投资报告，涉及八个方面要求：（1）直接投资总额及最终受益人；（2）投资价值；（3）NAICS类别；（4）新设或并购企业分类；（5）是否为政府投资；（6）列举中国政府投资收购的美企清单；（7）中国公司在美关联公司数量、员工和价值； （8）结合《中国制造2025》对照分析，以明确是否与《中国制造2025》规划相符；并将中国在美投资与其他全部海外投资进行比对分析。造成这种美国对华严苛的投资限制的主要因素，是两国之间迄今并未签订双边投资协定，因此美国的作法主要依据其国内立法，直接伤害到中国的利益，可见两国应当找出尽早签订双边投资协定的办法。

　　签订双边投资协定将有助于重塑中美相互投资格局。目前除了以上原因，美国对《中国制造2025》与中国技术崛起高度警惕，并在采取防范措施，所以可以预见，未来美国政府对中国的投资监管将进一步加强，而只有签订两国双边投资协定，才有可能在法律框架下，推动两国关系的更加深入发展。而且只有签订了双边投资协定，中国对美债券投资占比和规模下降，进而加大直接FDI投资才能得到法律保证，进而减少美国对华贸易顺差，有助于改善双边关系和中美两国人民的福祉。

　　三

　　重启至今已历十年的中美双边投资协定谈判。在2013年7月中美战略与经济对话中，中方在中国对外相互保护投资协议史上前所未有地提出，希望双方消除歧视，按照负面清单达成高水平的双边投资协定，涵盖所有投资阶段和所有行业，对此美方认为到这个重大突破。作为两国谈判双边投资协定的大目标，扩大两国相互投资自始至终处于政府工作首位，谈判过程中美方始终强调强化外资投资保护、建立正常经贸争端解决机制，使美国企业获得中国国内企业国民待遇，改善投资环境等问题，还抛出了《模范双边投资协定》，以解决六大问题，即在投资各阶段国民待遇与最惠国待遇、资金跨国转移、国产化率与强制技术转让等绩效要求、中立性仲裁、外方控股等问题。此后虽然历经谈判，并互换了负面清单，但是直到2016年，一直未有新突破。其实事情的转折点是2015年11月，当时美中经济与安全审查委员会（USCC）声称，在双方达成双边投资协定前，美行政当局应对华在美FDI仔细审查，确认投资性质、投资受中国政府支持及程度、投资行业等事项，实际上阻碍了协议的签订。在2016年USCC报告中又提出，CFIUS应阻止中国国企通过对美企业购实现控股。目前特朗普当局虽声称，中美两国相互保护投资协议仍旧摆在日程上，希望与中国达成双边投资协定，但是美方显然不满足于现状，而是希望解决具体的市场、公平竞争、双边市场等价开放程度等关切。

　　我们认为，尽管两国达成双边投资协定仍需经过艰难博弈，我国亦应汲取有关教训，通过内部改革和外部推动两条腿走路，解决美方的个别合理关切，早日签订双边投资协定，实现我国最大国家利益。

　　（作者：李超民 经济学博士，研究员，上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家，太和智库高级研究员。本文是作者主持的2018年国家社会科学基金课题《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（18BGJ003）的成果之一。）

责任编辑：郭明煜