王杰秀：构建多层次养老服务保障体系 实现老有所养

民政部政策研究中心主任 王杰秀

　　新浪财经讯 12月30日消息，由中国社科院世界社保研究中心、长江养老保险股份有限公司联合主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室共同协办的2019中国社科院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举行。民政部政策研究中心主任王杰秀出席论坛并发表演讲。

　　王杰秀在演讲中指出，人口老龄化程度的快速加深与家庭养老功能的弱化，催生了我国养老服务的刚性需求。虽然近年来我国养老服务业有很大的发展，但是仍然面临着很大的问题，存在着养老服务用不上、用不起、用不好的问题。要探索构建多层次的养老服务保障体系，最终实现老有所养。

　　以下为发言实录：

　　王杰秀：谢谢郑老师。各位专家，非常高兴有这个机会来参加这个会议，来围绕着非缴费型养老金和社会养老服务体系建设这个话题跟大家做一个交流。

　　郑老师出版的系列《发展报告》非常有影响，每年一个主题。几个月之前他跟我说今年的《研究报告》主题准备聚焦到非缴费型养老金这个主题上，这个主题跟民政工作有一定关系，或者说像他刚才讲的，有非常密切的关系。我觉得这个事在中国现在当下这个阶段，研究这个问题还是非常必要、非常重要的。因为我们知道社会保险体系经过一百多年的发展，现在西方发达国家都遇到了一些问题，它逐渐显露出覆盖面有限和保障力度不够的问题，或者仅靠保险是难以真正实现老有所养，特别是兜底、长期护理保障服务这个问题，和它相辅相成的非缴费型养老保险金越来越引起大家的关注，以国际劳工组织为主的一些国际组织提出了要更加重视非缴费型养老金的形式，来形成多层次养老保障服务体系，非缴费型养老金在国际上是非常普通的概念，我觉得对中国来讲似乎还是一个比较新的概念、一个新的词汇。郑老师在开场白里面讲到了，他说虽然我们这个概念不够普遍，但是这种制度实际上在我们的制度里面就是一种客观存在，除了上面大家讲到的，我们在城乡居民的养老保险、城乡职工的养老保险里面，有财政转移支付，这里面就是非缴费型养老金。在社会福利、社会救助等一些领域，实际上也存在着非缴费型养老保险金。刚才郑老师说有七八种，这个我不太了解，但是我觉得至少有四种，民政部门现在负责的养老服务方面的补贴，跟非缴费型养老金是密切相关的。

　　1．建国以来一直实行的特困人员救助，农村叫“五保”，城市叫“三无”老人的保障；

　　2．近年来普遍推广的高龄津贴，特困人员现在全国总数是470万，每年大概财政转移支付资金是330亿，高龄津贴这块现在大概覆盖到2600万人，每年的财政转移支付是170亿。

　　3．普遍建立的困难老年人的服务补贴和失能老年人的护理补贴，这四项是现在全国普遍推广的，跟非缴费型养老金关系非常密切的，在当下这样一个时机，我们来讨论怎么样整合缴费型和非缴费型养老金，以及非缴费型养老金整体的框架，怎么样能够更好地为养老服务提供有力的保障非常必要、非常及时。

　　借这个机会，我想谈三个方面的想法：

　　一、人口老龄化程度的快速加深与家庭养老功能的弱化，催生了我国养老服务的刚性需求

　　我觉得老年人的需求，一开始郑老师讲了最大的需求或者最难以满足的需求是照护的需求、护理的需求，从基本生活的角度来讲，这个满足没有太大的困难，通过我们国家的最低生活保障制度实际上就能够得到满足，保障基本生活没问题，但是老年人最大的需求是护理和照护。中国的老龄化是全世界老龄化速度最快的国家之一，去年年底已经达到了2.49亿老年人，未来将以每年800多万的速度增长，我们国家老龄化的速度是3.5%这样的速度在增长，同时中国也是人均预期寿命增速较快的国家，与高龄化相伴随的是失能力的提高。80岁以上的老年人当中失能的比例非常高。前些年老龄办公布了一个数据，我们国家失能、半失能的老年人4000万，这个数据可能有待进一步研究，但是总体来讲，大家认为失能老人有1200万左右是没有问题的。

　　随着老龄化不断地深化和高龄化程度的提高，失能人数增加是一个必然的趋势。与高龄化、失能率增加相对应的，我们的家庭的养老功能在急剧弱化，中国家庭结构的核心化、小型化趋势非常明显，多代同堂的家庭越来越少，有一对夫妇及子女组成的核心家庭成为主流，在六普的时候就有一个数据，全国城市地区的一代户、二代户的比重分别是41%和47%，两个加起来就达到了88%这样的水平，农村地区一代户和二代户的比例分别是30%和47%，也达到了77%这样一个水平。现在的数据没有全国的数据，但是应该说大幅度地高于2010年做的六普数据，北京有一个数据，2017年一代户和二代户的比重分别达到了51.44%和39.24%，二者相加就达到了90%以上。我们国家家庭的小型化、核心化的程度现在是非常高的。特别是农村地区，随着工业化、城镇化的快速推进，大量的农村劳动力转移到城市，有2.8亿左右的农村劳动力转移到城市，农村出现了严重的空心化，实际上农村的老龄化率高于城市。而农村的养老服务的提供远远弱于城市，所以说的养老服务更加困难。

　　有一种说法，一人失能全家失衡，如果现在失能失智老人的需求是刚性的，那么这种刚性原来可能是主要通过家庭服务的方式来满足，在家庭养老功能弱化的背景下只能有社会化的养老服务来满足。这是我谈的第一个问题，就是人口老龄化的不断深化和家庭养老功能的弱化，催生了社会化养老服务的刚性需求

　　二、有效服务需求不足制约国家的发展

　　我们国家养老服务业近年来有很大的发展，现在养老床位数已经达到了750多万张，实现了每千名老人30张的目标，但是仍然面临着很大的问题，存在着养老服务用不上、用不起、用不好的问题。养老服务发展的不足有多方面的原因，其中一个重要的原因就是老年人的支付能力比较弱。由于需方没有支付能力，供方的发展受到了极大的制约和影响。中国是一个“未富先老”的国家，在中国进入老龄化的时候，GDP不足1000美金，大多数西方国家进入老龄化的时候，通常的人均GDP都在5000到1万美金，同时中国的老龄化速度又是非常快的，我们预计中国从老龄化社会进入老龄社会仅仅有25年的时间，大多数国家，像美国用了60年的时间，法国更长，100多年的时间。我国这种“未富先老”或者叫“未富已老”带来的问题就是老年人养老服务支付能力的不足，根据2017年的统计，我们国家各个城市的养老金差别还是很大的，全国最高的是深圳，月均养老金达到4449元，北京3575元，上海是3500元，这三个比较发达的城市在3500块钱以上，大多数城市都在2500块钱左右，与此相对照的，我们的养老服务的收费在一线、二线城市，要是失能老人机构提供养老服务的话，可能都在六七千块钱以上，北京、上海可能要达到上万，这种反差还是比较大的，没有支付能力，这种需求就没法转化为有效需求，我觉得要完善我们的养老服务保障体系，怎么样通过非缴费型养老金，发挥它的补充作用，来为没有支付能力或支付能力不足的老年人，也让他能够得到有效的养老服务。

　　三、构建多层次的养老服务保障体系，实现老有所养

　　实际上近年来我们国家在推动特困人员救助、高龄津贴、困难老年人的服务补贴，失能老年人的护理补贴等等，制定了一系列的政策措施，2012年修订《老年人权益保障法》里面，对养老服务补贴实际上也就是非缴费型养老金都有明确的要求和规定。但是总体来讲还是不足的，它发挥的作用还是很有限的，特别是像困难老年人的服务补贴，去年全国只有不到10亿的经费支出，可以说是杯水车薪。从世界各国发展这种非缴费型养老服务的实践来看，实际上它和缴费型的养老金之间是一种互补的关系，有的国家可能以保险为主，有的国家可能是以非缴费型的为主，但是总体来讲，世界各国都是一种混合的模式，没有一个纯粹单一的模式，说我就只有社会保险模式，也没有一个国家说我就纯用财政转移支付的形式，所以我觉得中国到底建立一个什么样的模式可能现在也需要我们践行整体的、系统的、具有协同性的思考。2016年开始，我们国家也在试行长期护理保险的试点，在15个城市，现在各地的做法不完全一样，有的纯粹是以个人和用人单位缴纳为主，有的大头是政府补贴，在这个基础上，怎么样发挥非缴费型的保险养老金的作用，我觉得需要我们进行系统的思考，因为保险制度一旦建立，它就是具有一个长期性的，是一个刚性的，很难改变的。我们感觉到现在到德国和日本访问，特别是到日本，他们说你们了解我们的社会保障制度，不要光看我们的优点，也要充分看到我们存在的问题，日本的长期护理保险政府财政，从国家和地方两级承担50%，给财政带来了沉重的负担，所以要看到这一点。你们在制度设计的时候，要汲取我们的教训。日本是2000年建立长期护理保险制度，到了2012年的时候，它的长期护理保险的支出已经是2000年时候的3倍，7月份我们到德国考察，他们也觉得长期护理保障支出速度增长得非常快，这个保险能不能真正承受支付快速增加的压力，可能也面临着很大的挑战，你要增加保费可能对经济发展造成影响，不增加养老保险金很可能难以持续，所以我觉得我们要立足于中国的国情，借鉴国际上的经验，对我们国家养老服务体系进行系统的思考，积极构建多层次、可持续的养老服务体系，在保基本、兜底线的同时满足老年人多样化的需求，真正使老年人对养老服务能够用得上、用得起、用得好，真正实现老有所养。

　　我就谈这么多，谢谢大家！

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责任编辑：张缘成