金维刚：尽快完善第三支柱发展的相关顶层设计

中国劳动和社会保障科学研究院院长 金维刚

　　新浪财经讯 12月30日消息，由中国社科院世界社保研究中心、长江养老保险股份有限公司联合主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室共同协办的2019中国社科院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举行。中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚出席论坛并发表演讲。

　　金维刚表示，要尽快推出有关第三支柱发展的顶层设计，出台相关的政策文件，前期只有保险行业来探索建立这样一个制度，还是存在着明显的不足。现在的试点经验来看作用有限，并没有引起这方面的应有效应。

　　以下为发言实录：

　　金维刚：尊敬的高院长、王主任、符司长，各位领导、各位来宾：

　　大家上午好！

　　首先感谢郑教授的邀请，我今天讲的是关于构建多层次的养老保障体系。

　　对于多层次的养老保障体系大家都比较清楚，从三支柱到五支柱都是世界银行在积极倡导的，在90年代的时候，世界银行出版了《关于防止老龄危机，保护老年人及促进增长的政策》，在这部著作里面首次提出的“多支柱”这样一个概念，当时提出的主要包括三个支柱，就是公共养老金的计划、职业养老保险的计划和个人储蓄的计划。世界银行提出的关于多层次的养老保障体系的发展目标，对于世界各国在养老保障体系发展方面还是起到了很重要的引领作用，包括中国在改革开放以后，在构建养老保障体系建设方面也受到世界银行这方面的影响。

　　在2005年的时候，世界银行又出版了专著《二十一世纪的老年收入保障》，对于有关当时各国养老保险这方面的改革发展，作为国际力量，在这里面提出了“五支柱”的发展目标，这里面主要是比“三支柱”多了两项，一个是零支柱，就是由政府来发放的定额式的养老金的，不管是叫国民年金还是社会养老金，反正是政府花钱，其实是一种福利性的养老金。另外一个支柱是叫做非正规的保障形式，主要是为家庭成员或者代际之间，老年人在经济方面和非经济方面的援助，除了养老金还包括其他的方面。这就是世界银行所提出的这样一种“五支柱”养老保障的制度的构架。它其实反映的是直接各国在构建养老保障体系建设方面的不同的做法，把它归纳为这样一种制度的框架。所以各国在养老保障体系建设方面不一定都是建立五个支柱，也可以是三个支柱，也可以就是两个支柱，这个看各国具体的制度设计和政府在这方面的发展规划和制度的建设。

　　建设多层次养老保障体系具有重要的意义，我想这个大家是很清楚的。其中作为养老保障来讲，它是一个长期的制度安排，它需要实现可持续发展，同时养老保障不管是对于政府单位来讲，相对来讲，负担都会比较重，特别是在缴费方面，通常单位承担的责任会大一些，同时政府需要承担托底责任。所以在构建多层次养老保障体系建设方面，它通过这样一种制度性的安排，能够相应地减轻政府在提供公共养老保障方面的压力，同时形成多元化的制度模式也有利于整体制度的持续发展，同时也能够合理地界定政府、单位和个人的责任，同时也有利于发挥市场在这方面重要的作用。

　　以上是简要回顾一下现在养老保障体系构建多层次这方面基本的概念。我们国家多层次养老保障体系建设应该说在制度设计初期就已经规划了发展目标。早在1990年的时候，国务院出台《有关企业职工基本养老保险制度改革的决定》文件里面，其实就已经明确提出了我们要构建多层次的养老保障体系，按照当时世界银行所提出的三个支柱的发展模式来构建这样一个制度体系。经过二十多年的改革，我们国家已经构建了多层次养老保障体系，只不过发展不平衡，作为第一支柱，基本养老保障制度是政府在这方面改革的重点，在这方面通过了多年的改革，已经构建了城镇职工基本养老保险制度和城乡居民的基本养老保险制度，而且参保的人数到目前已经超过9亿5千多万人，在公共养老保险制度建设方面我们还是取得了巨大的成就。

　　但是作为第二支柱，在企业年金建设方面，这些年来虽然我们出台了有关的制度设计、相关的政策，但是发展得一直很缓慢，到目前为止，我们觉得第二支柱仍然是一个短板。作为第三支柱来讲，应当说长期以来这方面没有得到应有的重视，特别是关于第三支柱一直缺乏这方面的制度设计和相关的政策，所以第三支柱长期以来没有得到正常的发展，在这方面一直属于被忽略的状态，一些商业保险公司自己研发了一些针对个人的商业养老保险的产品，但是在市场上，一个是这方面的市场规模不大，在整个养老保障方面起的作用也比较微小。所以第一支柱现在是一只独大，这些数据是我们部正式公布的，网上都查得到。

　　关于城乡居民的养老保险，我们关注的所谓的非缴费型其实主要还是针对这个群体。前面有的领导也提到了目前的制度安排，至于它的制度构成来讲，基础养老金其实就是一种非缴费型养老金，我们在制度建立的过程中，其实对一些非缴费型的群体采取了一些优惠政策，实际上他不缴费也可以享受到这样一种基础性的养老金，实际上它就是相当于国民年金，我们没有叫这个名字，但是就是政府提供的养老金。个人缴费进入到个人账户，实际上是个人储蓄性的养老金，相当于是我们现在三支柱里面的第三支柱。虽然说这个制度本身来讲是叫做城乡居民的基本养老保险制度，但是从它的制度构成来讲，它其实有零支柱的痕迹，也有第三支柱的影子。所以这个制度比较特殊，这个制度的建立时间不长，今后还需要进一步完善，包括这次研讨会探讨非缴费型养老金，我觉得也可以作为政府层面的参考。

　　目前来讲，第一支柱应该说在整个发展方面，发展规模已经很庞大了，不管是城镇职工的基本养老保险制度还是城乡居民的基本养老保险制度，从目前来讲，已经构建了一个覆盖相应法定人群的基本制度，而且参保的人数规模也非常庞大，职工参保人数加上退休人员，现在有4亿多人，居民现在是5亿多，居民已经超过了职工，所以这个覆盖范围已经是非常庞大的。基金规模也是累计结余接近6万亿，规模也是很大的。

　　第二支柱一直是发展的短板，虽然也出台了政策，包括有关年金的法规都已做了修订，但是还是没有发展起来，没有发展起来的原因也是多方面的，我觉得最主要还是我们基本养老保险本身的费率比较高，再一个年金相关的政策对于企业来讲吸引力也不大，包括到深圳，像华为这样的大企业，到杭州像阿里巴巴这样的互联网巨头也不建企业年金，这样一些效益很好，规模庞大的企业不建企业年金，说明我们这个制度本身缺乏足够的吸引力，这是需要我们反思的。到目前为止，企业年金的覆盖人数与基本养老保险覆盖的人数相比，只有6%左右，换句话说，94%参加基本养老保险的这些职工是没有企业年金的。另一方面，现在领取的人数也少，去年领取年金人数不到100万，今年应该也是100万左右。所以它受益的群体是极为有限的，退休人员的数字1亿多人，应该说连1%都不到。

　　第三支柱处于发展的初期，现在还只是小小的幼苗，还正在成长过程中，但是现在应当说目前我们还没有正式出台有关第三支柱的顶层设计文件，这个文件现在人社部和财政部正在制定过程中，应当说这个政策会在不久的将来正式出台，出台以后我相信个人养老金的发展会非常迅速，这方面有巨大的发展空间，正因为多年来没有发展起来，所以未来的成长很好，特别是中国作为高储蓄的国家，在第三支柱，个人养老金的发展方面会有一个快速发展的阶段。

　　从三支柱的体系来看，我们和国际上发达国家相比还是具有巨大的差距，这里把中国和美国做了比较，从这个比较来看，我们和美国正好倒过来，美国第一支柱占比比较小（10%）。第二支柱是主体，超过60%，第三支柱发展的占比较大（接近30%），我们国家第一支柱占比过大，2016年的数据占比是74%，差不多3/4是政府的公共养老金。第二支柱占比是23%，第三支柱还是一个零头，所以这个反映了我们整个在多层次的养老保障体系建设方面其实是失衡的。

　　下面讲一下养老保障目前面临的主要问题。

　　这是人口的结构图，从这个图上来看，人口老龄化未来发展到2050年的时候基本像一个柱子一样，人口结构已经完全失衡了。再就是部分地区还是存在着当期征缴收不抵支的问题，另外在资金的筹集方面还存在不足，这个不足主要表现在，一个是缴费年限比较短，现在最低缴费15年，在国际上极少有国家缴费15年可以拿到足额的养老金，很多国家缴费要三四十年才能领取足额的养老金，而我们的缴费年限比较短，再就是单位缴费不实，这也是比较常见的现象，所以在社保征缴职能划归税务以后，有些地方税务曾经想加大征缴力度，但是引起企业的反弹，这是过去存在缴费不实的问题。另外中断缴费的人数还是数量比较大，近年来一直保持在三四千万的水平，有相当一部分人缴费满15年就不缴费了，另外有一些灵活就业的人缴费不太稳定。

　　从目前来看，参保缴费的人数占比还是偏低，大概80%的样子，还是有很多没缴费的。另外职工的退休年龄也比较低，所以导致抚养比失衡，特别是现在抚养比逐年下降，现在来看，有些地方已经低于警戒线了，这是缴费比持续下降的状况，而且形成一种趋势。另外就是养老保险基金还是面临着贬值的风险，尽管2015年出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，但是从近几年基金归集的情况来看，效果低于预期，到去年年底的时候，归集资金只有十几个省份5000多亿的资金，到今年预计也就是能够增长到1万亿左右，这和我们目前的基金结余已经将近6万亿相比还不到1/5，大量资金并没有用于运营，还是存在银行里面，还是贬值的，原因比较复杂，其中一个原因是现在的统筹层次比较低，基金主要还是在地市这一级，虽然我们号称省级统筹，但是省级统筹大部分地区目前还是采取调节金的制度，资金还是分散在地级市，归集起来比较困难。

　　财政的支付压力越来越大，特别是职工养老保险，我们把财政补助作为职工养老保险基金的筹资的法定来源，也就是说每年财政都要根据基金的收支情况将财政补助纳到预算，来确保养老金的发放，政府承担托底责任。所以现在财政的补助负担还是比较重的，从1998年到今年应当说仅中央财政补助就超过了4万亿，地方财政也有一些补助，所以负担还是比较重的。城乡居民的基本养老同样也是靠财政支持的，同时在缴费方面，地方财政还对参保缴费人员给予一定的补助，所以这是两头都补，影响还是很大的。另外在养老金待遇调整方面现在同样面临着很大的压力，这些年来，我们一直在持续地提高企业退休人员的养老金，包括在机关事业单位养老保险制度改革以后，这两个方面都是同步进行调整，调整情况，在过去曾经调整幅度比较高，曾经有8年是增幅在10%，这几年按照构建合理的调整机制的要求，我们把调整幅度适度地调整在合理的区间之内，目前是在5%，但是这种调整目前也带来了社会的反应，虽然在调待的时候企业的增幅会高于基干事业单位的增幅，即便如此，二者差距仍然存存，还是引起了社会的矛盾。

　　另外，降低费率方面的压力和风险也在增大，为了减轻企业负担，最近这几年我们在不断地进行社会保险费率的调整，其中养老保险费待也经过两次调整，特别是今年调整力度比较大，总体下调4个百分点，目前在有些地方当期征缴存在收不抵支的情况，这样会加大地方资金收支生失衡的矛盾。

　　最后简要说一下关于推进多层次养老保障体系建设的对策。一个还是要完善基本的养老保险制度，这个在有关中央的文件里面，包括目前出台这方面的改革举措里面都已经很清楚，这个我就不细讲了，包括我们要推进全国统筹，全国统筹应当说已经列入政府重要的目标，我们现在已经建立了中央调节制度，下一步的方向是要实现全国统筹，只有通过全国统筹才能够解决这方面所存在的一些地区收支失衡的问题，因为我们从全国整体上来讲，我们一直是基金征收大于支出。

　　再就是要进一步推进机关事业单位养老保险制度改革。从2015年到现在，各个地方都在不断地推进，但这里面也面临很多矛盾问题，这也是我们下一步需要进一步加大这方面政策的调整力度，使它适应目前的发展需要。

　　另外，完善个人账户制度。我们前期曾经进行了个人账户试点，但是经过试点以后，我们已经明确了，目前来讲，我们还是需要维持现有的制度模式，同时个人账户作为计划外的，作为激励机制，不再按照原来的思路特意把它做实。同时也需要合理地确定个人账户的相关政策，包括利率方面的记帐，也需要制定合理的调整机制。

　　建立合理的养老金调整机制，虽然这些年正在做，但是真正要建立合理的调整机制还是需要借鉴国际经验，使这个调整更加趋于理性、更加合理，特别是要跟在职职工的工资增长率和居民价格消费指数形成合理的挂钩或者是关联，来相应地调整养老制度。

　　同时，扩大服务范围，这也是我们的发展目标。从多层次体现来讲，今后的发展重点还是应当在第二支柱方面，就是要进一步推进企业年金发展，特别是在职业年金普遍建立以后，在补充养老保障领域需要加快企业年金发展，这方面需要采取切实有效的政策措施，特别是降低基本养老费率以后，应当是采取相关联措施来促进年金的发展，应当说这方面还是有很大的发展空间。

　　另外要尽快推出有关第三支柱发展的顶层设计，要出台相关的政策文件，前期只有保险行业来探索建立这样一个制度，还是存在着明显的不足。现在的试点经验来看作用有限，并没有引起这方面的应有效应。

　　原则还是要体现出政府扶持、规范发展，同时要体现出它的公益性和开放性，投资品种要多元化、市场化，将来投资平台也应当是一个开放的平台，相关的金融机构都可以推出这样的产品由公众来选择。

　　制度模式，在国际上第三支柱已经有现成的比较成熟的制度模式，可以直接根据我们国家目前的需要来适当地制定相关的具体制度模式，应当说这方面有很大的发展空间，同时也要使它有合理的定位，第三支柱将来在整个养老金替代水平上也要有一个合理的水平保障。从体制上来讲，还是需要政府多部门参与，形成合力，齐抓共管来推进第三支柱的发展。

　　谢谢大家！

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责任编辑：张缘成