郑秉文：关于非缴费型养老金的五点看法

中国社科院世界社保研究中心主任 郑秉文

　　新浪财经讯 12月30日消息，由中国社科院世界社保研究中心、长江养老保险股份有限公司联合主办，香山财富研究院、中国社科院社会保障实验室共同协办的2019中国社科院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》发布式在北京举行。本届论坛主题为“非缴费型养老金的中国道路与国际实践”。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文主持论坛并致开幕词。

　　谈及社会养老金，郑秉文在致辞中表示，社会养老金制度分两个板块：一是农村的板块叫城乡居保；二是城镇板块也叫做城镇职工基本养老保险。这两个板块的制度都是统账结合，城镇职工是统账结合，账是空的；农村的制度账是实的，统是空的。例如，在农村的制度里，缴费的累积，从2009年到现在7200亿了。

　　郑秉文同时指出，统筹这一块是没有钱的，完全来自于财政转移支付，它就是社会养老金，它几乎满足社会养老金的概念的所有条件，就是在农村这个制度里不是统账结合，它叫社账结合（社会养老金+账户养老金），也就是说，城镇制度和农村制度我们都有一个账户养老金。

　　以下为发言实录：

　　大家上午好！中国社科院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019年》发布式现在正式开始！

　　这是我们中心发布的第九部年度报告，每一个报告都有一个主题，今年的主题是“社会养老金”，或者叫做“非缴费型养老金”。我有5分钟时间，我讲五个小问题，带有对社会养老金的一些看法，为什么我们搞这么一个会议。

　　第一个小问题，什么是社会养老金。我们的书名叫“非缴费型养老金”，大家知道养老金是来自于保险，这是大家固定的一个概念，没有保险就没有养老金，而保险是你得先缴费，并且你要有资格，你得缴够15年，国外有长的，法国41年，中国规定15年，于是有人到了15年就不缴了，虽然他或许才45岁，这叫缴费型的养老金。这是在中国非常著名的，大家都知道的一个养老金，实际上与缴费养老金同一天诞生的应该齐名的还有一种养老金，就是社会养老金，它同样诞生于130年前刚刚统一的德国，当时在俾斯麦的领导下建立一个缴费型的养老保险，同时他又建立了一个社会养老金，大家可能就不知道了。社会养老金、非缴费型的养老金不是来自于社会保险制度，它是来自于财政一般税收，或者某项专项税收，1889年德国在建立这个制度的时候，它的资金是来自于烟草专卖税，定额，到了65岁一个人一份，也就是说社会养老金的诞生历史与保险养老金历史是同样的，诞生在同一个国家，这就是我要说的第一小点。

　　第二点，世界范围内非缴费型养老金、社会养老金的现状和基本情况，随着1889年德国诞生了社会养老金以后，我查了一下，丹麦1891年，新西兰1898年，澳大利亚1908年，瑞典1913年，相继都建立了社会养老金制度。加拿大1966年建立的OAS（老年保障基金社会养老金），还有就是美国的SSI（附加保障收入），它带有低保的性质。从支付标准分类，有定额式的一人一份，有补差式的，还有最低保障式的等等；从资格条件上讲，有的是家计调查式的，有的是普惠式的，普惠式是与国籍、居住权、年龄相联系，比如说到65岁等等。

　　第三点，社会养老金与中国远吗？我们现在谈社会养老金好像离我们很远，我们基本养老保险都存在这么多问题，农村制度、城镇制度、第二支柱、第三支柱都存在很多问题，我们今年又开始大幅减税降费，还能搞一个社会养老金吗？是不是离我们很远？因为它来自于一般的税收。

　　我可以跟大家说，它不远，就在我们身边，为什么这么说？大家知道，我们这个制度是分两个板块：一是农村的板块叫城乡居保；二是城镇板块叫做城镇职工基本养老保险（简称“城镇职工”），这两个板块的制度都是统账结合，城镇职工是统账结合，账是空的；农村的制度账是实的，统是空的。怎么讲？在农村的制度里，缴费的累积，从2009年到现在7200亿了。统筹这一块是没有钱的，完全来自于财政转移支付，它就是社会养老金，它几乎满足社会养老金的概念的所有条件，就是在农村这个制度里不是统账结合，它叫社账结合（社会养老金+账户养老金），也就是说，城镇制度和农村制度我们都有一个账户养老金。

　　在城镇制度里面，这两笔钱基本上都来自于缴费，虽然个账是空的，但是农村的制度里不是，它的账户养老金来自于缴费，它的基础养老金来自于财政转移支付，你说社会养老金离我们远吗？制度建立十年了，为什么今天研究这个问题？我们累计的账户养老基金7200亿，一直存在银行里。存在银行里就面临三种风险：一是贬值风险，它承受的是活期的利息；二是有被透支的风险，如果一旦用于支付基础养老金，财政的转移支付总量、规模就要缩小；三是如果一旦用于支付基础养老金，账户就等于空了，或者趋向于NDC（名义账户），这就变成了城镇的制度，而不是社账结合了吗。

　　所以在这三种风险并存的情况下，我们今天有一个重要的改革举措，就是说人社部决定从去年开始把7200亿的账户资金完全用于投资，三年完成。去年进入了全国社保基金进行委托投资，今年又有一部分，明年全部完成它的投资。这样一个重要的改革，它的意义是非常重大的。第一，贬值风险没有了，我们CPI比较低，只要有投资，它的回报率肯定要高于CPI；第二个风险、第三个风险也没有了，NDC不可能了，它肯定做实了一个FDC，社会养老金加上账户养老金，这个制度从投资这一刻开始就做成了、做实了。所以在账户养老金，在7200亿进行投资的同时，农村这个制度就基本定型了。

　　第五点，中国社会养老金发展的趋势。这里有公平问题，城镇职工是否有社会养老金呢？如果没有的话，是否公共财政有一个公平性的问题呢？理论上讲是存在这样一个问题的，我们现在回过头来看，当你看城镇制度财政对它的转移支付的量的时候，去年是6000多亿，前年是8004亿，以去年6000多亿为例，均到每个人每年是5000多元，每个月是400多块，农村是180多块，也就是说在我们的城镇制度里，已经离不开财政转移支付了。但是我们没有社会养老金，我从学者这个角度看，与其这样暗补，就不如明补，比如农村有180块钱的社会养老金，城镇职工是否也隐含着每一个月有420块钱的社会养老金呢？理论上讲是有的，由于暗补被藏起来了，没有，如果要把它单独拿出来，财政没有增加负担，但是名义上也有了一个社会养老金，是不是这个制度的公平性就在理论上能够解决一些呢？

　　当然，社会养老金完全暴露于财政，完全暴露于人口老龄化风险之下，财政风险是随着人口老龄化而不断深化的，这就要测算，这就要看我们的城镇化率，随着城镇化率的提高，农村常住人口逐渐减少，这种关系需要进行测算，未来的财政压力也需要测算。

　　基于这样一个话题，我们今天邀请的专家是三大领域：1．人口领域专家；2．老年病、慢性病问题的专家，因为人到老了，反倒需要钱，越老越需要钱，你70岁需要的钱没有80岁多，你要能活到90岁，90岁更费钱，慢性病更多；3．投资领域的专家，因为城乡居保基金从去年开始已经有了投资，所以今天邀请的专家就是这三方面的专家。

　　我的开场白就算完了，把介绍嘉宾的时间完全用于做一个发言。我主持这个阶段首先是主办方致辞阶段，首先请著名经济学家、财政学家，中国社科院副院长、学部委员、经济学界大家都知道的高培勇教授给我们做演讲，由于他是做财政的，对这个事情非常熟悉，所以我也特别高兴，感谢高院长能对我们支持，大家抱以热烈的掌声。

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责任编辑：张缘成