两会｜陈建华：建议制定“动产和权利担保统一登记条例”|国务院_新浪财经

来源：中国金融杂志

■陈建华「全国人大代表中国人民银行征信中心党委书记」

动产和权利担保登记作为担保物权公示的重要方式之一，对于提高担保物权透明度，降低信贷交易的风险和成本等具有重要意义。2020年12月22日，国务院发布《关于实施动产和权利担保统一登记的决定》（国发〔2020〕18号，以下简称“国务院《决定》”），明确自2021年1月1日起，在全国范围内实施动产和权利担保统一登记。《民法典》实施后，目前我国动产和权利登记制度体系主要是《民法典》、国务院《决定》《应收账款质押登记办法》，缺乏行政法规层面对名词解释、登记流程、信息共享等方面的具体规定。因此，有必要制定“动产和权利担保统一登记条例”。

背景

《民法典》扩大了我国担保合同的范围，明确动产抵押、所有权保留、融资租赁、保理等业务未经登记不得对抗善意第三人；在应收账款和存款单、仓单、提单上设立质权，质权自办理出质登记时设立。同时，《民法典》删除了原《物权法》《担保法》中有关担保物权具体登记机构的规定，为建立我国统一的动产和权利担保登记制度留下了空间。国务院《决定》是依据《民法典》有关规定，对《优化营商环境条例》中提出的“国家推动建立统一的动产和权利担保登记公示系统”这一目标的落地和细化，通过明确纳入统一登记公示系统的动产和权利范围、统一登记机构，确立了我国的动产和权利担保统一登记制度。

实施统一动产和权利担保登记制度，有利于优化我国营商环境，缓解民营和中小微企业融资难的问题。动产和权利担保统一登记实施后，市场主体可在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统这一个系统中办理登记，并能通过一次查询，便捷了解担保人名下所有动产和权利上的担保物权状况，可以使担保物权更透明，增强担保权人权利实现的确定性，降低信贷交易的风险和成本，提升金融机构等担保权人的放贷意愿。同时，此举也将进一步改善我国营商环境，极大提高民营和中小微企业融资可获得性，促进金融更好服务实体经济。

问题

结合市场主体调研了解情况，目前我国动产和权利担保登记制度存在以下两点问题。

一是缺乏行政规章具体实现《民法典》中动产和权利登记的原则要求。《民法典》实施后，目前动产和权利统一登记制度法律体系主要是法律（《民法典》）、国务院规范性文件（国务院《决定》）、部门规章（《应收账款质押登记办法》），但动产和权利登记法律体系中，目前缺乏行政法规具体细化《民法典》关于动产和权利登记的原则规定，这也使得监管部门制定部门规章缺乏法理基础。

二是专有名词解释、登记流程、法律责任等内容有待于进一步明确。目前，对于动产和权利担保的具体登记业务解释，登记业务办理具体流程，动产和权利担保登记信息共享与保护机制等，国务院《决定》尚未作出细化的规定。而目前正在修订的《应收账款质押登记办法》作为人民银行部门规章，受制于效力层级，对于一些问题无法进行规定。如机动车抵押、船舶抵押、航空器抵押、债券质押、基金份额质押、股权质押、知识产权中的财产权质押等排除在统一登记范围之外的担保业务类型，目前缺乏统一登记规则、登记理念、信息共享机制等规则要求，使得我国动产和权利统一登记法律体系有待尽快填补上必要的环节和内容。

建议

建议国务院尽快制定“动产和权利担保统一登记条例”，在国务院《决定》关于动产和权利担保统一登记所确立的登记机构、登记范围、服务性登记理念的基础上，明确我国动产和权利担保登记的基本制度，建立统一、便捷、高效、合理动产和权利担保体系。具体可重点明确以下几个方面的内容。

一是明确动产和权利担保业务的定义。对于目前法律缺乏具体界定、市场主体业务创新中普遍存在困惑的业务种类进行界定。如应收账款、存单、仓单等具体业务的定义，以便为市场主体提供充分业务指引。

二是明确登记理念、登记方式和登记流程。所有的动产和权利担保登记，包括但不限于纳入统一登记范围的七类业务，应当遵循统一的登记业务办理理念、登记内容和登记流程，以为后续机构间信息共享、市场主体便捷查询提供空间。如：登记业务由当事人自主办理，登记机构不对登记内容进行实质审查；登记方式为电子化登记等。

三是明确建立登记信息合作、共享机制。比如通过司法机关担保财产查冻扣信息与动产和权利担保登记机构的信息合作，以提高执行效率；通过市场监督管理部门法人注册数据、公安部门个人信息数据与动产和权利担保登记主体身份信息共享，提高登记主体信息的准确性的同时，自动带出机构注册信息，减少当事人重复输入，提高登记效率;通过登记系统对接、数据共享等方式扩大动产和权利担保登记系统共享等，提高登记公示效果。