李义奇：如何理解金融副省长现象

　　原标题：金融副省长现象

　　来源：李义奇 

　　作者：李义奇

　　笔者理解，金融副省长现象，是金融全国一盘棋的新形式。

　　近几年来，越来越多的金融部门的专业干部，转行做地方干部，出任地方金融副省长。到目前为止，全国30多个省市自治区，已有超过20个配备了金融副省长。北京、上海、天津、重庆四个直辖市均有金融副市长。广东、江苏、浙江、山东、湖北、福建、四川、安徽、广西、云南、贵州、山西、辽宁、河北、海南等省级行政区，都有来自金融部门的高管出任金融副省长。

　　金融副省长已经成为一种现象、一种地方政坛的新趋向。为什么呢？

　　改革开放之初，各地有科技副省长、副市长、副县长的配置。原因当然是“科学技术是第一生产力”，各地科技人才、特别是科技管理人才的稀缺。现在教育的普及、信息的普及改变了这种稀缺状况，科技副省长、副市长、副县长的配置可能还有，但在很多地方，应当是副职领导分管工作的称谓，而不是当初的专业配备。

　　金融副省长的逻辑，与科技副省长有所不同。

　　改革开放以来，发展市场经济，金融的重要性，不用过多强调。有钱才能办事，掌握金融资源才能抓住发展机遇，这是各地都明白的道理。但是，一直到近几年，各地才纷纷配置金融副省长，说明这一地方政坛新气象，其背后的逻辑，虽然也在凸显现代金融的重要性，但这种重要性，略微有那么一点儿不同。

　　改革开放以来，在经济领域内唱主角的，大约有两个，一个是中央政府，一个是地方政府。其它的只能是衍生物。金融领域内中央与地方的格局调整，大概历程如下：

　　改革之初，金融体系框架搭建时，也是遵循放权让利的思路。1993年之前，地方政府对金融的控制和影响，主要通过两条途径。一是对银行分支机构党的领导，二是直接或间接参与多元化金融组织的建立。中国人民银行和四大专业银行，均采取总行和地方政府双重领导，业务上主要以总行领导为主，党务工作则以地方领导为主。面对国有银行的分支机构，地方政府无疑是强势的。1993年之前，人民银行、国有专业银行分支机构的信贷业务，地方政府有较大的干预甚至支配能力。但是，由于当时实行规模控制，地方干预更多体现为贷款投向，对贷款总量虽有影响，总体上还在中央控制范围之内。

　　经济分权有利于提高地方的积极性，但地方政府经济行为的后果，最终均有中央政府的隐含担保在里面。干预金融资源配置，地方政府只收获经济增长的好处，而坏账，统统由总行，进而是中央政府承担。由此引发金融和经济波动，就是自然而然的事情。如1988 年和1994 年两次高速通胀，就是教训。实践自然就会得出结论，在地方政府预算软约束不能得到有效改变之前，中央政府的金融集权是非常必要的。

　　1993年12月国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，伴随着建立现代金融体制的过程，中央政府开始全面上收金融资源配置权力。但是，地方要发展，离不开金融资源的投入。地方政府并没有放弃对金融资源的争夺。四十年来的经济增长，主要手段就是投资拉动。投资需要钱，钱从哪里来？财政和金融，主要靠金融。从整个国家层面，金融业的快速增长，支撑了经济高速增长和市场化转型。从地方的层面，经济增长、民生、就业等，最后起决定作用的，就是对金融资源的占有和使用。

　　东南亚金融危机以后，中央对金融稳定的警惕性提高，为了强化地方政府的金融责任意识，填补国家控制鞭长莫及之处的空白，中央放松了地方性商业银行的市场准入。此外，在国有银行商业化、股份化改造的大局下，地方政府主动转变了思想认识，以利相诱，采用市场化的手段争夺金融资源，主要以地方政府信誉担保，通过各类补贴、招商引资、包装好项目，吸引金融机构加大对地方的信贷资金投入。

　　问题是地方政府的宏大战略，有一个被大家有意无意忽略的天然缺陷。

　　一般而言，西方发达国家的历史经验是，工业化带动城市化，社会化大生产需要聚集人口，经济发展使得公共财政能力具备了，才形成城市。工业化过程形成的财富积累和资源集聚，形成的财力，能够支撑多大规模的城市，才会形成多大规模的城市。正常的发展路径，城市化是经济发展的结果，是工业化的成果。

　　但近二十年多来的中国地方政府走了一条不同的路：城市化先于工业化，城市化成为经济发展的引擎，而非结果。地方政府可以卖地，可以融资，借来钱先行投入城市开发，甚至不乏经营城市的说法。二十年多来的表现是，由土地财政和土地金融引领下的快速城市化，先于工业化，城市化带动了工业化。往往是先有城市（区），再有工业企业入驻，就是平常所说的招商引资。如果城市建起来了，马上有足够的工业生产能力进驻，工业生产形成的财富积累便可以支撑城市的正常运转，一切便没有问题。如果城市建起来了，没有足够的工业生产能力进驻，先期城市化的投入便无法得到弥补（或者靠金融续命），地方政府的土地融资可能会形成坏账，基于土地财政的融资机制就会很危险。事实上，有的城市五、六年前就陷入到这种状态之中。

　　二十多年来，超前的城市化为地产行业扩张铺设道路，地产行业的发展为地方政府带来源源不断的财政收入。1999年至2016年，全国土地出让收入总额为30.85万亿，年均1.8万亿。与之相配套，地方政府在金融机构的配合下，土地财政与土地金融的结合，推动了城市化进程的大发展。1994年分税制开始时城市化率为28.6%，到2017年上升为58.5%，大约每年都有超过千万以上的人口进入城市，这在人类历史上，绝无仅有。

　　中国特色的城市化引领工业化，经历了大约二十年的成功实践。一是有中国特色的发达的土地融资机制有效地熨平了现金流波动，使城市运营的资金链得以维系。二是制造业的快速成长。本世纪初，中国加入WTO，参与国际市场分工，在人口红利的助推下，中国的制造业快速成长起来，填补了快速城市化留下的城市空间。

　　但是，当前维系城市化引领工业化的这两个条件，其前景不容乐观。债务的积累，使城市经营维系正的现金流越来越难，且成本越来越高。当前背景下，中国面对的国际市场空间扩容速度慢下来了，工业生产、财富增长速度很难支撑城市化的快速发展。试想，城市不具备农村那样的生存弹性。假设城市公共财政能力支撑不了，水电气热等公共设施供给保障出了问题，一下子就能回到几十年前。

　　谁都知道这一过程不可持续，但谁都讲不明白，这一过程到什么时点会嘎然而止。摆在地方政府面前的头等大事之一，就是地方政府的债务筹划以及风险管理与处置。

　　中国到底有多少总债务？

　　前几年，李扬曾经讲过一个数字，说中国的债务总额已经达到168.48万亿元，全社会杠杆率为249%。显然李扬老师保守了。还有一个激进的说法。朱云来曾经讲过，2017年底中国的总债务为600万亿人民币，且债务总额在以每年20%的速度增长。国际金融协会（IIF）今年有一个报告，也提到一个数字，说中国的总债务已经超过40万亿美元，折算成人民币是300万亿。若以这个数字为基准，假设6%的负债成本，每年需要支付的利息就是18万亿人民币，占GDP的比重正好是20%！

　　据有关资料，中国的总债务，从2010年到现在，大约七、八年时间，总债务从占GDP不到80%，快速增长到超过GDP的300%。若算复利，每年总债务的增长速度超过20%。看来朱云来的说法还是有所依据的。债务的高速增长速度，比债务总规模，更加令人担忧。这说明当前债务增长的趋势，要想抑制住，很有难度。况且这些根植于土地财政、土地金融的债务，大多是用房产、土地等资产抵押的债务。一旦经济下行，抵押资产价格缩水，优质债务就有可能变为不良债务。结果可想而知。

　　再举一个具体的例子。东部某市从2010年开始发行融资平台债，到2017年8月底，发行规模近千亿。在这8年间，该市换了5任市委书记，基本上每个现任领导任期内发债数量都要大于上届领导任期内发债数量。如2015.4-2017.3期间那任市委书记任期内，发债规模为460.2亿，是上届领导任期内（2013.5-2015.3）发债数量的2倍以上。且发行的新债中，在三分之一以上的都是用于归还旧债。甚至某一时段发行的新债，完全就是为了偿还旧债。这种形势，若靠欠债的地方政府本身，已经沦为借新还旧的融资平台债的发行，怎么能够停下来？（该地的债务问题已经浮出水面）

　　中央提出“三大攻坚战”，将防范化解重大风险放在首位，是非常明智的。显然，防范化解重大风险，金融风险、债务问题处于首要地位，也是地方政府亟需解决的重大问题。

　　近十年来，各地政府纷纷设立“金融办”，其职责简单讲主要有三，一是为地方发展寻求融资支持，二是开展金融领域的招商引资，沟通服务协调属地金融机构，三是承接中央授权或委托地方政府行使部分地方性金融机构的监管权和风险处置责任。2017年金融工作会议上，中央以正式文件的形式界定了中央和地方金融监管事权范围，各地在金融办换牌设立地方金融监管局。规范地方性金融行为，防范处置金融风险，已经成为地方政府的一项重要任务。可以预判，地方金融监管局的工作重点，很快便会从原来的招商引资，转移到防范处置金融风险上来。事实上，地方金融工作局更名地方金融监管局，已经印证了这一点。

　　金融是全国一盘棋。任何一个地方政府的债务问题，最终都不会是地方问题，都会演化为全国性的问题。任何一个地方政府的债务问题，都是中央政府的债务问题，因为有中央政府的隐含担保在里面。这也是一些金融机构明知地方政府没有偿债能力，仍旧不管不顾闭着眼睛给地方政府项目融资的原因所在。然而，中央政府有什么办法呢？

　　7月24日的国务院常务会议指出：“要压实地方责任，防范金融风险。区域金融改革创新要服从服务于宏观政策的大局。”紧接着的7月30日的中共中央政治局会议要求：“把握好风险处置节奏和力度，压实金融机构、地方政府、金融监管部门责任。”

　　在防范处置金融风险方面，怎样才能压实地方政府的责任呢？

　　需要有人去统筹地方政府债务规划，通过资产负债联动、债务重组等现代金融手段管控债务风险。笔者假设，这个任务，被愉快地决定了，金融副省长重任在肩。

　　所以，笔者理解的金融副省长，就是新时代强化金融全国一盘棋的一种新形式。过去朱镕基总理时期，强化金融集权是中央收回金融权力，严令地方政府不得行政干预金融运营。当前的金融集权，是中央向地方派干部，让这些领会中央意图，有专业能力和市场经验的金融专才，去协助地方打理金融问题。至少能防止金融市场上出现“走火”的鲁莽行为。

　　假以时日，如果这些经历地方干部磨练的金融副省长，有机会再回到他们的全国性金融机构中去，不知道，那里在他们心中，现代金融企业的含义，又将是如何？

　　注：本文有删减

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