财政部修订金融企业财务规则 规范大幅超提准备金

　　关于《金融企业财务规则（征求意见稿）》的说明

　　为适应金融体制深化改革发展，防范和化解金融风险，加强金融企业财务管理，根据党中央、国务院决策部署，财政部作为国务院金融稳定发展委员会的重要成员单位，依据“起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案，制定部门规章，并监督执行”的职责，在研究金融改革发展对财务管理提出的新要求、分析金融金融领域存在问题的基础上，对《金融企业财务规则》（财政部令第42号，以下简称42号令）进行了修订，形成了《金融企业财务规则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。现将有关情况说明如下：

　　一、修订背景及必要性

　　42号令自2007年实施以来，在促进金融企业财务管理规范化、科学化方面发挥了重要作用。近年来，随着金融体系发展及金融创新加快，以及防范系统性金融风险的要求，财务风险防控压力急剧上升，42号令已无法满足金融企业财务管理的需要。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确提出，加强对金融机构的财政财务监管，加大金融违法行为处罚力度，大幅提高违法成本。根据金融市场发展出现的新情况新特征，以及对经济发展新常态下金融工作的新要求，确有必要对42号令进行修订和完善。

　　（一）深化金融改革发展的必然要求。近年来我国金融领域改革进一步发展和深化，一些基础性关键性改革进入攻坚阶段，符合现代金融特点的现代金融监管框架逐步建立，优化金融机构体系、建立现代企业制度等改革也在不断深化，金融对外开放程度不断提高，金融企业的内外部环境发生了巨大变化。针对发展和改革中的问题，党中央、国务院对加强金融企业的财政财务监管提出了新的要求，需要对42号令的适用性和约束力做出相应调整，对金融企业改革中出现的新情况新问题进行规范。

　　（二）防范化解金融风险的迫切需要。党的十九大把防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役。金融风险是当前最突出的重大风险之一，第五次全国金融工作会议强调，要把主动防范化解金融风险放在更加重要的位置。金融领域在创新和发展的同时，一些金融乱象也随之产生，加大了金融企业的经营风险和财务风险，如虚假注资、违规代持、滥用股东权利损害金融企业利益，同业融资偏离流动性管理的本质，境外融资管理控制薄弱，利用债务资金进行杠杆收购等。这些乱象背后，监管不足、约束不够是重要的原因之一。为主动防范化解金融风险，迫切需要对42号令进行修改完善，发挥金融企业财务管理在风险识别、计量、监测和控制中的重要作用，与微观审慎监管政策形成合力。

　　（三）维护各方合法权益的必要保障。随着我国经济体制改革不断推进，金融创新层出不穷、金融产品日益复杂，监管套利、监管空白同时存在，由于虚假出资、违规经营、财务管理不到位等导致的金融领域重大风险事件，严重影响了国家、出资人、债权人、金融企业以及社会公众等各方的合法权益。在此新形势下，有必要对42号令做出相应的调整和规范，通过建立健全全面、统一、完整的财务制度规范，进一步夯实防范金融乱象、维护各方利益的制度基础。

　　二、修订的基本原则

　　本次修订按照以下原则进行：

　　（一）紧密结合第五次全国金融工作会议精神要求。

　　坚持以服务实体经济为宗旨，引导金融企业回归本源、专注主业；坚持防范系统性金融风险，着力整治各种金融乱象和加强风险源头管控；坚持深化金融改革，着力提高金融企业高质量发展。

　　（二）坚持以问题为导向。

　　针对当前金融领域发展中存在的资本金来源违法、投融资行为不规范及金融企业综合经营、产融结合不规范等问题，有重点的进行修改完善，切实弥补财务监管短板。

　　（三）为未来金融发展和改革留出适当空间。

　　金融体制改革还在有序推进，针对一些财务管理事项，如金融企业的考核评价、员工薪酬管理等，在修订中只提出导向性和原则性的要求，为下一步的改革留出制度空间。

　　三、修订后的主要内容

　　《征求意见稿》共十五章164条，与现行规定相比，未作修改4条，修订60条，新增105条，删除5条，增加了预算管理、资本金管理、投资管理、考核与评价等，并对原有内容也都进行了较大幅度的调整。主要内容如下：

　　第一章总则。明确了修订宗旨和依据，增加了金融企业财务管理遵循的原则，并提出各级财政部门对金融企业财务行为进行监督管理的同时，要与审计部门、金融监管部门加强沟通协作。按照第五次全国金融工作会议统一规制、防范风险的精神，《征求意见稿》明确规定，依法获得金融业务许可证的各类金融企业，以及虽没有金融牌照，但主要经营金融业务的投资运营机构和金融基础设施企业或机构，以及小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等机构均适用于本规则。同时，本着实质重于形式的原则，《征求意见稿》还规定，经营活动在境内的境外注册机构比照适用，并将在境外离岸中心、金融自由港等注册的境外注册机构也一并纳入适用范围。

　　第二章财务管理职责。为适应经济金融形势变化，以及金融企业股份制改革的推进，按照相关法律法规，从财政部门，“三会一层”公司治理架构的角度，对各方财务管理职责进行了调整和完善。为加强风险防控、强化金融企业的内部管控，对金融控股公司的集团公司，增加了金融企业母公司对各级企业财务活动进行穿透管理的内容。

　　第三章预算管理，为有效发挥预算管理在计划、协调、控制和业绩评价等金融企业财务管理方面的积极作用，《征求意见稿》新增了预算管理的内容，要求金融企业实施全面预算管理，全面预测财务收支情况，合理配置内部资源，并对预算编制的程序、范围、主要内容、监督及考核等事项作出了明确。

　　第四章资本金管理。针对当前金融企业存在的虚假注资、违规代持、资本金抽逃等违法违规行为，《征求意见稿》新增了资本金管理的内容。一是出资来源。为落实第五次全国金融工作会议精神，结合金融乱象治理情况，要求金融企业资本金来源必须真实、自有、合法，不得以委托资金、债务资金等非自有资金投资金融企业。二是出资形式。为确保资本金具备充足的风险抵御和损失吸收能力，金融企业资本金应当以货币资金为主。同时，考虑到金融企业改制、自身经营等现实需要，允许以经营必需的非货币资产出资，但是对其出资比例进行限制。三是股权质押。目前，关于金融企业股权质押缺乏明确规定，一些金融企业出资人对股权进行反复质押、层层加杠杆，加剧了金融风险。为此，《征求意见稿》明确规定，金融企业出资人不得质押限售期内的金融企业股权，质押融资不得用于股权收购，对于一定比例股权质押进行股东权利限制，确保公司治理结构稳定。四是特殊投资者。近年来，银行理财、资产管理计划等融资方式不断创新，一些投资者将金融产品投资入股金融企业。考虑到金融产品一般具有一定期限，结构复杂，资金来源难以彻底核查，为避免利用金融产品资金优势获取金融牌照或炒作股价，防范期限错配风险，对金融产品入股金融企业的方式和比例进行适当规范。五是员工持股计划。金融企业员工持股计划是金融企业资本金补充的来源之一，与其他股东出资要求一致，其资金来源应当为员工自有合法资金，不得通过银行贷款等债务资金筹集。六是管理层杠杆收购。近年来，融资创新层出不穷，杠杆收购随之不断发展。为维护金融企业合法权益，避免内部人控制风险，严禁金融企业管理层以杠杆收购方式取得金融企业股权。

　　第五章筹资管理。针对近年来金融企业融资方式和管理过程中存在的问题，《征求意见稿》对筹资管理的内容进行了修订。一是明确筹资目的，强化筹资期限匹配管理，防范期限错配风险和流动性风险。二是要求金融企业建立健全筹资决策程序和权限，强化公司治理决策的风险管控作用。三是结合近年来融资创新情况，要求金融企业综合考虑业务需要、监管要求等因素，统筹境内外市场，合理选择筹资工具。四是为了防范期限错配风险，要求金融企业同业融资合理确定融资期限，严格用于流动性管理，原则上不得用于长期限或高风险投资，不得成为盈利主要来源。同时，为了防范金融风险在同业间不当扩散和传染，要求金融企业同业融资，仅限于交易双方，不得提供任何直接或间接、显性或隐性的第三方金融机构担保。五是针对金融企业境外筹资规模增长过快，资金运用不透明、业务管控薄弱等问题，进一步加强境外筹资管理。

　　第六章投资管理。近年来，金融企业投资出现了资金在金融体系内空转，利用债务资金进行杠杆收购等一些不规范现象，为从金融企业财务管理的角度规范投资活动，《征求意见稿》增加了投资管理的内容，对金融企业投资活动进行引导和规范。一是明确金融企业开展投资活动，要以回归本源，服务实体经济为原则。二是贯彻落实第五次全国金融工作会议精神，要求金融企业聚焦主业，严格规范产融结合行为；明确金融企业开展实物投资应以经营必需、满足自用为原则。三是金融企业应加强对投资事前、事中和事后的全流程管理。采用委托方式开展投资的，应按照“公开、公平、公正”原则，择优选择管理人；开展股权投资的，应对被投资企业资本金进行穿透式审查，履行相关资产评估或估值程序；做好投资监控及绩效评价等工作，并结合评价结果，及时调整或退出有关投资项目。四是结合资管新规，要求金融企业按照“穿透原则”对所发行的资产管理产品加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息；审慎开展境外投资，严格控制境外非主业投资，切实防范境外投资风险。

　　第七章资产运营。《征求意见稿》在强调金融企业加强资产运营管理制度建设的基础上，主要补充和完善了以下内容。一是结合金融企业实际，进一步降低固定资产（含在建工程）占净资产比重限制，将银行和保险等非银行类金融机构的比例限制，分别由40%和50%统一为40%，进一步提升金融企业资产变现能力，同时防止金融企业过度参与房地产等投资。二是完善无形资产管理，新增商誉管理和品牌管理要求，明确金融企业应严格规范品牌管理和使用，对非控股或阶段性持股的子公司，严格控制授予品牌使用权。三是规范抵债资产管理和不良资产处置相关规定，强调金融企业应坚决杜绝利益输送行为，抵债资产原则上不得转为自用，所处置的不良资产及相关风险，不得直接转让或转移给该资产原债务人及利益相关方。四是针对当前部分金融企业存在股权结构复杂、发展战略不清晰、股权质押不规范等问题，明确金融企业应按照投资目的，将股权投资区分战略性投资和财务性投资进行管理，严格规范资产抵押和质押行为。

　　第八章风险管理。近年来金融企业面临的经营环境发生了巨大变化，金融企业风险管理的规定还有待进一步完善，如准备金计提政策标准不统一、不明确，银行业金融机构依据《财政部关于印发<金融企业准备金计提管理办法>的通知》（财金 〔2012〕 20号）计提准备金，证券业、保险业等没有统一的准备金政策，准备金应从费用中计提还是从净利润中计提，也没有统一要求。再如，代客理财等表外业务快速发展，但刚性兑付问题使表外业务的风险内生化，并且“过桥”性质业务使风险沿着委托链条传递等。针对上述问题，《征求意见稿》对风险管理的内容进行了修订。一是在总体要求方面，结合全面风险管理要求，明确金融企业应建立风险管理政策框架，要求金融企业风险控制应遵循全面覆盖、逆周期管理、风险与收益相匹配等原则。二是在管理环节方面，增加了对风险识别、计量、监测和控制等各环节具体操作规定。三是在风险缓冲方面，梳理了风险缓释的不同层次，金融企业应适当采取资产证券化、购买保险、运用套期保值类金融衍生工具等方式规避风险，对准备金计提问题作了进一步明确和统一。同时，为真实反映金融企业经营成果，防止金融企业利用准备金调节利润，对于大幅超提准备金予以规范。以银行业金融机构为例，监管部门要求的拨备覆盖率基本标准为150%，对于超过监管要求2倍以上，应视为存在隐藏利润的倾向，要对超额计提部分还原成未分配利润进行分配。四是在管理手段方面，基于财务报表分析，增加资产负债管理和现金流管理等要求。五是在重点风险方面，从关联交易、表外业务、委托业务、受托业务、担保业务等五个方面，结合相关领域新的风险特征，提出明确要求。六是对金融控股公司等金融集团的财务风险管理予以明确。

　　第九章收入、成本和费用。随着金融行业高速发展，规模快速扩张，金融企业收入来源更加多样化、复杂化，人员工资等费用高企，成本难以对应到具体的使用主体。对此，《征求意见稿》对有关内容修订如下：一是增加总体核算要求，规范企业财务收支管理。二是增加收入管理规定。强调企业及其职工开展业务所获收入必须统一入账核算，不得隐瞒藏匿或违规开支，不得侵占资产、私揽业务获得账外收入。三是进一步严格费用支出管理。新增成本费用支出核算具体要求，严格费用支出的禁止性规定，以及规范捐赠支出有关内容，严肃财经纪律。四是进一步规范企业薪酬管理和股权激励。建立健全激励约束并举的薪酬管理机制，同时，规范工资外收入，明确不得在工资之外发放任何工资性支出，实现收入工资化、工资货币化、发放透明化。

　　第十章利润分配。《征求意见稿》在本章主要就金融企业的利润分配原则、审批程序、分配顺序、现金分红、公积金提取、弥补亏损有关要求进行了规定。主要修订内容包括：一是明确利润分配应兼顾各方权益，平衡企业发展和投资者回报，合理制定分配方案，严格履行审批程序。二是参考上市公司现金分红有关规定，鼓励金融企业优先采用现金分红方式进行利润分配。

　　第十一章财务信息。为更加突出财务信息对财务风险的真实完整反映，《征求意见稿》在本章规定：一是明确会计师事务所对金融企业股东（大）会负责，防范内部人控制风险。二是强调金融企业应按照审慎原则及时反映或有事项对企业潜在的财务影响，确保财务信息真实性和完整性。三是进一步强调对外信息披露要求，实施信息标准化，对投资者充分提示风险，加强社会公众监督。四是增加维护财务信息安全性要求。五是强调信息保密。

　　第十二章考核与评价。自2009年以来，财政部制定并完善了金融企业绩效评价办法，从盈利状况、资本充足状况、偿付能力状况、资产质量状况和社会贡献等多个维度对金融企业进行评价，已成为强化企业财务监管、加强负责人管理的一个重要手段。随着金融体制改革的深化推进，金融企业内部也逐步建立完善了绩效考核和评价体系。为此，《征求意见稿》在本章规定：一是考核与评价坚持客观、公正与公平原则。二是以经审计的财务会计报告为工作基础。三是分为外部评价（财政部门组织）与内部考评（金融企业母公司组织）。四是要求金融企业建立科学合理的考核与评价组织架构，完善工作制度，明确职责分工。五是针对境外业务建立专门的绩效评价机制，定期对境外业务的效益、成本、风险、与规划的契合度等进行综合评价。六是建立考核结果与负责人履职尽责情况、员工薪酬水平的惩戒联动机制。七是财政部门及时公开金融企业绩效指标评价标准。金融企业绩效评价结果以适当方式向社会公开。

　　第十三章改制、重组和清算。为确保企业在财产权变动阶段相关各方的权益得到准确计量和核算，《征求意见稿》在本章对金融企业在改制、重组以及清算过程中的财务事项进行了规定。一是对金融企业改制和重组的审批程序、改制方案内容提出明确要求。二是明确金融企业改制重组中对资产评估确权的具体要求，确保客观公正确定企业资产价值，避免资产低价折股损害出资人权益。三是金融企业改制重组应做好职工安置、劳动关系接续、清欠工资等工作，切实维护职工合法权益。四是对金融企业改制重组中管理层持股提出限制性要求，避免在改制重组过程中，管理层凭借信息及决策优势扩大对金融企业控制权。五是恢复与处置计划。六是破产清算中的公众保护。考虑到金融企业外溢性较强，明确金融企业在破产清算时，特别注意保护公众存款人或个人受益者合法权益，避免因企业破产清算造成个人受益者权益受损。

　　第十四章罚则。《征求意见稿》根据行政处罚法的相关规定，针对有关事项和情形，设置了处罚条款，并明确了处罚主体。具体内容上，以行政处罚法为基本依据，严格遵守现行法律法规的相关规定；尚无法律法规规定的，本着覆盖违法收益的原则，设置了一定的处罚额度。部分处罚额度超过了《国务院关于贯彻实施〔中华人民共和国行政处罚法〕的通知》（国发 〔1996〕 13号）规定的限额，如第一百四十五条、第一百四十六条、第一百四十七条等。对此，财政部将按程序报国务院批准。

　　第十五章附则。明确除外条款和实施日期。

责任编辑：王进和