宋志红：土地管理法为增量土地入市提供空间

中共中央党校政治与法律教研部教授宋志红

　　新浪财经讯 12月6日，由中国（深圳）综合开发研究院和国家发展和改革委员会国际合作中心共同举办的“2019协同创新高端论坛”在北京召开。会议重点研讨如何构建新型城乡关系，促进乡村振兴和农业农村现代化，以推动中国经济社会的高质量与和谐发展。

　　中共中央党校政治与法律教研部教授宋志红出席并发表演讲。

　　关于集体经营性建设用地入市的范围存量和增量问题，宋志红表示，如果认真研究《土地管理法》就会发现，《土地管理法》是为增量土地的入市提供空间的，明确的规定无论是存量的集体建设用地还是增量的集体建设用地，通过农转用的方式，只要符合规划都是可以的。

　　作为存量的宅基地如何入市？她表示，不是农民自己把自己家的地卖了入市，宅基地纳入入市的途径需要经过退出的途径，农民把他的宅基地退出给农村经营经济组织，然后对这些地进行整治和规划调整之后，纳入经营型建设范围，开展经营型建设用地入市，同时为集体经营建设用地入市提供了庞大的蓄水池。

　　集体经营性建设用地入市之后如何利用起来？她介绍称，《土地管理法》规定，集体经营性土地入市之后可以开展商业、经营用途。国有的建设用地可以用来房地产开发。

　　她认为，土地管理法是提供空间的，从法律解释的角度来讲等经营性建设用地，从同权同价的角度来说，也应该包含这一块。集体土地上建设租赁住房的本质法律特征，就是集体经营性建设用地入市之后用来做住宅的开发，住宅的用途显然在其中。但“这样开发的住房只可以租不可以卖，农村的其他市场主体拿到地之后做住宅开发存在这样的空间。”

　　以下为文字实录：

　　宋志红：各位嘉宾，中午好，很高兴来到这个论坛跟大家做一个交流，我本人主要是从法学的角度来研究土地问题，所以我想结合土地管理法的修改来谈一谈在新土地管理法的框架之下，乡村产业发展用地的两条新的途径。在今年8月份的时候土地管理法修改通过这是21年以来土地管理法的大修，对这部法律的修改社会各界褒贬不一，我对他的评价是这部法在制度供给方面存在不足，但是他也为未来的探索留下了空间，结合今天我们论坛的主题我想讲的是新土地管理法为我们的乡村产业发展的建设用地的供给提供了两条新的途径，这就是集体经营性建设用地入市和宅基地改革。

　　我们先来看集体经营性建设用地入市，这心改革我认为它会为未来我国乡村的发展包括整个社会治理的结构都会带来很重要的影响，要全面理解这样一项改革举措，其实是要回答四个问题。第一个是谁来入市，第二个是哪些地可以入市，第三个是怎么入市，第四个是钱如何分，每一个问题都很关键，今天时间的问题我重点跟大家交流一下哪些地入市的问题，这也是最让人困惑的问题，哪些地入市讲的是入市的范围和条件，《土地管理法》规定的很全面，国有土地是要遵循这个条件，从这个角度来说国有土地和集体土地在入市的条件上《土地管理法》的规定是一致的，在一个条件下结合33个探索的地方，我发现这个过程当中可能会存在蔡老师所讲的作茧自缚的问题，下面有几个问题需要具体探讨一下。

　　第一个入市的范围存量和增量的问题，是不是只局限存量，之前在部署33个改革试点的时候主要以存量为主，如果大家认真研究《土地管理法》就会发现《土地管理法》是为增量的入市提供空间的，明确的规定无论是存量的集体建设用地还是增量的集体建设用地，通过农转用的方式，只要你符合规划都是可以的，这一点没有异议。

　　第二个是宅基地的问题，它属于存量的用地，宅基地怎么纳入入市的途径，不是农民自己把自己家的地卖了入市，宅基地纳入入市的途径需要经过退出的途径，农民把他的宅基地退出给农村经营经济组织，然后对这些地进行整治和规划调整之后，纳入经营型建设范围，开展经营型建设用地入市，同时为集体经营建设用地入市提供了庞大的蓄水池，这是第二个问题。

　　第三个问题，就是集体经营性建设用地入市之后的用途问题，为什么提这个问题，因为土地管理法规定集体经营性土地入市之后可以开展商业、经营用途。国有的建设用地可以用来房地产开发，集体的建设用地如果不可以怎么体现同权同价，我认为土地管理法是提供空间的，第一从法律解释的角度来讲等经营性建设用地，从同权同价的角度来说也应该包含这一块。集体土地上建设租赁住房其实他的本质的法律特征就是集体经营性建设用地入市之后用来做住宅的开发，住宅的用途显然是在里面的，这样的开发的住房只可以租不可以卖，农村的其他的市场主体拿到地之后做住宅开发是存在这样的空间的。

　　从未来发展的趋势来看，在乡村振兴的过程当中，乡村产业发展的过程当中，配套住宅用地的供应是必不可少的，从土地开发利用来看土地上综合复合型的利用成为一个趋势，所以住宅用途的供应是必不可少的，从现实的角度来看这样一种途径的放开必然是一个因地制宜有管控的逐步的放开，讲到这里社会各界有一个误解，如果提起经营型建设用地入市之后，是不是就意味这小产权房转正了呢，我觉得这个问题需要区分来看，小产权房从法律上讲有一个非常重要的点，就是他在建设的时候，他的土地建设都不符合规划，都没有取得相关的手续这是他最核心的问题，以后这条途径放开之后很显然是按照符合规划的要求，符合建设有关管理的要求开展建设的，是合法的，之前产生的部分要分类处置，这是集体经营性建设用地分类的范围。

　　接下来讲第二个问题，就是宅基地的问题。《土地管理法》的修改对宅基地修改的幅度非常小，刚才蔡继明老师也讲到过了，转让的条款基本上没有变，我们应该注意到《土地管理法》在62条为未来的盘活利用宅基地，为三权分制的探索预留了空间的鼓励农民采取各种方式来盘活利用宅基地，具体怎么盘活利用没有讲，在立法的过程当中各方对到底什么是宅基地三权分制存在很多争议，所以立法采取搁置的态度，在此留下了未来进一步改革的空间，宅基地的盘活，另外一部分可能是在农村集体经济组织的主导之下来进行盘活利用，这个问题可能需要看一下今年中农办发过11号文，这里面讲到一个问题。社会各界存在误解我们农民出租农房和宅基地是不允许的，其实从法律上来讲农民出租没有任何的障碍，今年中农发11号文也明确了这一点，出租是一种债权关系，当前最紧缺的是物权土地的问题，我社会主题要利用宅基地的时候我能够取得土地权属证书，因为时间的关系我跟大家交流这些，谢谢大家！

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责任编辑：陈永乐