刘佐：财政部和国税总局正制定下一步减税降费方案

国家税务总局税收科学研究所原所长、中国法学会财税法学研究会副会长刘佐

　　新浪财经讯 “第27届中外管理官产学恳谈会”于2018年11月3日-5日在北京举行。国家税务总局税收科学研究所原所长、中国法学会财税法学研究会副会长刘佐出席并演讲。

　　刘佐透露，财政部和国税总局正在制定下一步减税降费方案，“不是表面的，要实质性的”。“此前国务院常务会议报告，李克强总理已经提出并且督促财务部门抓紧制定明年大规模减税降费的方案，其中包括增值税和社保费，我们可以看今年年底的消息，应该会有好消息出来”。

　　以下为演讲摘编：

　　刘佐：感谢主持人，感谢各位嘉宾的出席。今天非常荣幸和大家一起谈一谈我们国家税收方面的问题，这个题目是大家比较感兴趣的话题。

　　前天，习近平总书记召开民营企业座谈会，提出了支持民营企业发展的六条重要措施。其中第一条就是要减轻企业的税收负担，这跟我今天授命演讲的题目是一样的，中外管理杂志社早在一个月前就已经跟我商定这个题目了，我研究企业税收问题已经超过二十年了。

　　1998年朱镕基总理上台的时候曾经提出过，解决企业的税收负担问题，所以这是一个老话题，同时也是一个新话题。今天跟大家分享一下本人在这方面的学习或者研究的心得体会，是一件非常快乐的事情，同时也希望向各位请教，欢迎指正。

　　一、问题的提出

　　关于减税降费的问题有一个过程，这个过程有点曲折，但是它的发展方向和轨迹是令人欣慰的。也就是说各方面对这个政策的态度逐步地深化，认识逐步地一致。比如说官方、企业界和学术界的看法，高层和民间的看法，从理论和实践的角度来分析，从国内和国外的情况来看，大家对这个问题的认识越来越全面，越来越深入。

　　有一段时间看法不太一致，比如企业普遍反映税收负担比较重，官方和一部分具有官方背景的学者则认为，税负不重，甚至说没有减税的空间等等。这都是看问题的角度问题，分析问题的方法问题，当然也有立场问题。现在来看大家对这个问题认识已经比较一致了。

　　重点表现在什么方面？表现在高层政策的变化，或者说高层对这些问题看法的变化。比如说在上个世纪80年代，从六五计划、七五计划、八五计划、九五计划，一直到本世纪初的十五计划，官方的提法都是要提高税负，怎么说的呢？说要提高税收，提高财政收入占国内生产总值的比重，实际上是提高税收，这也是有当时的背景。因为当时财政收入占GDP比重在改革开放以后简政放权，减税让利，曾经一度这个比重下降的比较多。带来的负面作用就是国家的财力不足，想办的事情不太好办。作为企业来说，通过简政放权、减税让利增加了活力，发展的比较快，所以之间是有一定矛盾的。所以发展到一定时期以后，政府就提出来要提高税收，财政收入占GDP的比重。

　　但是随着改革开放的深入，税收收入增加了，财政收入增加了，占GDP的比重也提高了，还要不要继续提税负的问题，或者说提高税率？就成为一个有不同看法的问题。所以就有了刚才我所说的二十多年前我开始研究的这个问题。

　　当时我们觉得企业税收有一点重，但不是很重。更重的是企业的税外负担，也就是现在所说的“费”的问题。当时我记得有个顺口溜，头税轻，二税重，三税四税无底洞。所以朱总理上台以后对这个问题很得看重，说民间对这个事情意见很大，他甚至用了一个比较重的词叫“民怨沸腾”。

　　在这之后做了一些清理，比如农村税费改革方面迈出了比较大的步伐，甚至连农业税都废除了。但是在城市，企业、个人方面还有很多税收负担问题没有解决，需要进一步解决。所以这几年从中央层面来看对这个问题的认识有了进一步的深化。

　　比如说2013年党的十八届三中全会关于税负问题有一个新的提法，和以前不同了，不再提提高税收的比重、财政比重，而是提了稳定税负，这是一个重要的转折点。2015年中央经济工作会议明确提出要减轻企业的税费负担，又进了一步，之前只说减轻企业的税收负担，而这里提的是“税费负担”，以前说的是都是税，现在高层注意到费的负担也要减。

　　我本人前一段担任中国税务报总编辑的职务上，我所在的报社也是一个企业化管理的单位，所以我很多感受跟大家是一样的，感觉到税也重，费也重。所以这个时候高层提出来要减轻企业的税费负担。

　　2016年中央政治局会议明确提出要降低企业税负，这是一个重大的转折，因为以前从来没那么提过，都是要提高税负，现在说要降低了。同年年底又进一步把它具体化为减税降费，有税有费，而且把前头两个字去掉了，也就是不限于企业了，因为不光是企业税费负担重，老百姓的税费负担也重。

　　比如我的月薪一万块钱，首先要交的不是个人所得税，而是社保费，三险加起来按照北京的标准要交1050块钱，如果是9月份的工资交个人所得税320，社保费是个人所得税的3倍还多，如果是本月，由于个税起征点的提高，只需要交个人所得税82.5元，但是社保费还是1050，超过个人所得税的10倍。另外，我交了三险一金和个人所得税以后，还剩下7000的块钱到手现金，假如全部用于衣食住行方面的消费，还要负担增值税。比如说这一瓶矿泉水，不含税价格是一块钱，增值税16%要加1毛6，这个钱是我直接支付给商家的。虽然我没有去税务局纳税，但是我在购买这个商品的时候，我支付了增值税，我是付税人。这样算起来，这7000多块钱到手，如果用于消费的话大概要负担700多块钱的增值税，远远超过刚才说的个人所得税。所以说个人税费负担也是不轻的，需要减轻。所以高层这个重要的提法有很深的含义。

　　这几年在这个方面认识更加深刻，特别是前天习总书记讲话里进一步提出要实质性的降低税费负担，不是说表面的光是降税率，或者光采取其他的措施不行，要实质性降低，这个对下一步减税降费提了更高要求，国务院和财税总局正在落实，大家陆续已经看到一些了，这是第一点，向大家报告一下这个问题是怎么提出来的，来龙去脉大致是什么情况，供大家作为讨论这个问题的参考背景。

　　二、我国这几年减税降费方面取得哪些进展和成效

　　这几年采取的措施还是比较多的，分为几类来看。

　　第一类，货物劳务费用减税方面，最大特点就是打通了货物和劳务征税分割的局面。过去重复征税的比较多，而且和世界上绝大多数实行增值税的做法差异比较大，通过营改增可以减少重复征税，从而减轻税负。这个减轻税负既有消费者的税负，也有企业的税负，从理论上说，增值税完全应该由消费者负担，但实际上由于很多进项税额现在还不能抵扣，或者是难以在近期内抵扣，这部分进项税额是要进企业成本的，是由企业负担的。但不管怎么说，营改增从整体上来看是降低了税收负担。

　　接下来减了增值税的税率，比如取消13%的税率，现在降到11%。再有，纳税人标准统一了，过去工业50万，商业80万，服务业500万，现在统一了，只要不超过50万的，都可以按照3%的征收率实行减税征收。当然如果核算条件具备，也可以申请成为一般纳税人，这样可以抵扣进项税额，由企业根据自己的情况做选择，这样也是比较好的。

　　另外小规模纳税人的征收率比过去有所降低，过去是6%、4%两档，现在统一为3%，这个也是一个很大的改进。

　　另外一部分企业进项税额比较大，而当期进项税额比较小，抵扣不完，怎么办？现在对一些国家重点扶持的企业或者行业，允许退税，可以减轻企业负担。

　　再有小规模纳税人、个体工商户起征点从2万提高到3万，这对小商小贩，个体经营者也是一个适当的照顾。

　　最后就是出口退税，这几年国家为了鼓励出口，陆续提高了一些产品的出口退税，今年有两次，这样对鼓励出口也是有重要作用。

　　除了增值税以外，进口关税这几年也做了积极调整，特别是今年大家已经看到，多次降低进口关税的税率，从汽车到药品，现在所有的药品包括抗癌药品全部零关税。大家今年年初看过《我不是药神》，我看了以后很感动，感动的流泪。当事人走私进口国外的药品肯定是违法的，但是他走私以后用比进价还低的价格卖给病人，去拯救那些生命，如果像这样的人把他抓起来判刑的话，恐怕真是天理难容，但是内国外抗癌药品价差就是这么大，有很多原因，有商业的原价，其中也有税收的原因，所以国家关税降低了，我认为是非常好的事情，同时我也希望企业界能够适当降低药价，这样对于拯救病人非常有帮助的，因为他们很多人很穷，所以希望大家多帮助有困难的病人。

　　此外，汽车，日常生活用品，关税都有明显下降。所以我们的关税税率从这个月1号开始，已经从上年9.8%降低到7.1%，幅度不是特别大，但是涉及到商品种类比较多，还是一个好事情。

　　第二，所得税方面。可以从企业所得税和个人所得税两方面来说。企业所得税方面，为了鼓励技术进步，鼓励投资，允许部分行业加速折旧，允许500万以下的设备一次性扣除，允许研发费用加计75%扣除，允许小微企业减半征税。另外为了吸引外资，对外商投资企业所获利润在中国境内再投资暂免征收税等等，这一系列措施都是为了鼓励企业发展，增加企业利润，对企业都是比较好的消息。还有一些小的，比如说职工教育经费的扣除比例也比过去大大提高了，还有中小型科技企业亏损阶段从五年延长到十年等等，采取了很多减税措施。

　　当然有一个问题需要说明，加速折旧不是减税，加速折旧以后，本期利润少了，交所得税少了，但是下一期由于折旧会减少，利润会增大，所得税会增多，实际上等于是延期缴纳。

　　再看个人所得税，今年8月31号全国人大常委会修改了《个人所得税法》，部分内容包括工资薪金所得，个体户的经营所得，从10月1日开始加大了扣除额，而且适用新的税改，税负大幅度降低。从明年开始，除了基本费用扣除额以外，专项扣除、专项附加扣除等等这样一些措施也会启动，无论从税金还是从税率，还是从其他方面，都可以视为减税或者是免税的措施。

　　因为有些低收入的人可能不再缴纳个人所得税了，有些高收入的人虽然还要缴纳个人所得税，但是税负肯定是降低的。也不排除有极少数收入极高的人，前面这些对他影响不大，甚至由于综合征收把他四项所得合并计税，他的税负会上升，但这种情况应该说第一人数不会很多，第二数量不会很大，这是经过测算的。绝大多数人多多少少都会降税，低收入者，比如月薪四五千的人，扣除三险一金以后，个人所得税不用交了。但是对月薪两三万的减税额度更大，可能减了两三千的所得税，减税的效果是很明显的。

　　在收费方面，我指的是税务系统所涉及的收费，因为其他系统收费我们不太了解情况，不大好说，我把我了解的说一说。教育费附加，随着小微企业的免税，社保费、残保金按照国务院的规定都降低了征收率，根据昨天国务院常务会议最新消息，失业保险费降低税率的政策明年4月到期以后会继续延续，这都是好消息。

　　最后，我们也想从数量上说明一下这个问题，因为对这个问题最近有些争议，有人说你们说这么多减税，可是按照财政部公布的财政统计，没减税，财政收入是增长的，税收也是增长的，甚至增长的比例还不小，10%几，这怎么回事？GDP不才增长6%几吗？

　　这里有一个计算口径的问题，如果都按现价的话，两者计算结果应该差别不大。因为这几年计算，我们的税收、财政收入占GDP比重是逐年下降的，今年前三个季度有两个季度也是下降的，第三季度有点异常，财税收入增长超过GDP，这里可能有些特殊情况和特殊因素需要分析。但是从第四季度情况来看，随着减税措施的出台和逐步落实，财政税收增长速度应该不会那么快。

　　9月、8月、7月增速明显下降，甚至有的出现了负增长。比如9月份全国增值税收入不光没有增长，还比去年同期下降了，为什么呢？就是因为我们采取了一系列减税措施。所以初步预测全年的情况，总体税负应该是略有下降，不应该是超过GDP增长的。当然我说的不一定对，咱们最后看统计结果。

　　这里有一个基本理念，看税负应该怎么看？我们可以从静态来看，更应该从动态来看。所谓静态来看，我上个月交100块钱的税，这个月交80块钱的税，这是减税。但是如果从动态来看，不一定是这个算法，比如上个月我的收入是一百万，税率10%，它是两个因素，一个叫税金一百万，一个叫税率10%，那么这两个变量都会导致税负的增减，如果税金缩小了，税额也会减少，如果税率降低了，税额也会缩小。比如说小微企业今年新规定是年纳税所得人不超过一百万的减半计税，是按照五十万征税，五十万乘以20的税率是十万，十万除以应纳税所得税额是一百万是10%。增值税从17%降的16%，5月1号，我调研了市场情况，一部分商家够意思，国家降税多少他降价多少，让利给消费者，第二类占点小便宜，我看了某企业的定价情况，让利给消费者一部分，同时把降税的一部分装进自己的口袋。第三类企业一分不让，都装进自己口袋。

　　如果动态算帐就有这样的问题，一个是税金，第二个是税率。第三个是两者同步进行，像个人所得税就是这样，第一我把工资薪金所得扣除额从3500加到5000，第二把税率表调整了，低税率的档次拉开，所以就这两个因素，纳税人的税负一下下降了3/4，又动税率，又动税金。

　　所以我通过这样一些例子跟大家分享我的一些看法，我们看税增加了还是减少了，不能光看一个因素，要看多个因素。从国际通行做法来看，看一个国家，一个地区税收的高低，也不是简单看他收了多少亿人民币还是多少亿美金，也是要看税收占GDP的比重。

　　三、下一步税制改革的展望

　　第一点看法，从高层来看会继续持续关注税费负担问题。因为大家可以看到，从习近平总书记到李克强总理，从中央政治局会议到国务院常务会议，对减轻税费负担的问题是非常关注，一再讨论，特别是前天总书记的讲话，可以说是力度非常之大。所以我们预测，这个政策将是连续的，将是稳定的，而且将会是有效的。而且高层关注了以后，下面会去落实。我们不能指望一天或者一周一个月或者一年之内有多么大的改变，但是只要把这个政策的方向坚持下去，就一定会逐步改善，我有这个信心。

　　第二个层面，从执行层面来看，它的力度会逐步加大。刚才我们讲到了，高层重视了以后，无论是中央的各部门，还是地方的各级政府，都关注这个事情，都会行动起来。特别是直接的主管部门，财政部和国税局，他们在这个方面我相信正在积极地筹备当中，如果大家登录一下财政部和国税局的网站，大家可以看到他们的改变，他们正在制定下一步减税降费的方案，不是表面的，要实质性的。

　　从现在各级党政机关和业务部门人员素质来看，应该说比过去逐步提高，所以他们在执行正确路线方针政策和有关制度方面，应该说也会比过去大为改进。

　　再有从制度建设方面会逐步完善，过去很多东西一个是制度不够完善，再一个执行的时候不太严格，现在正在逐步地完善，大家可以看到，《个人所得税法修正案》公布出来，这些天实施条例、专项扣除办法也在征求意见，讨论的非常热烈，很有意思，大家提出很多好的意见，我们都在研究。但是我个人估计，可能在我们改革的初始阶段，很多复杂的问题不太可能一下子全部解决，可能要逐步来。比如说先简单的定额定人扣除，将来再考虑更宽泛或者更复杂的问题。举个很简单的例子，子女教育费用扣除，包括学习教育、小学、中学、大学、硕士、博士，不限人数，也不分国内国外，出国都可以。但是这里还有其他问题，比如说是在纳税人本人这儿扣除，还是夫妇双方扣除？之间怎么个分配？比如说张三和李四是一对夫妇，张三的收入高，李四的收入低，如果由张三来扣除，减税的力度大一些，由李四扣除力度就小一些，这就是个问题。

　　再比如说婚姻情况比较复杂，可能涉及到前夫前妻，也赡养孩子，也给生活费也交了学费，这个怎么扣除？是纳税人本人扣除，还是前妻前夫扣除，甚至可能涉及到爷爷奶奶、姥姥姥爷，怎么办？这些问题需要逐步完善。再比如说继续教育扣除，有人可能考十年八年才拿到一个证书，可能交的税费很多。所以还要精细化、具体化。

　　最后，从技术支撑上来讲，今天这个时代已经进入了信息化时代，对于我们政府管理，包括税收管理都提供了很好的契机，比如像刚才说的涉及到家庭、父母、子女的扣除，如果都要一项一项填单子太复杂了，如果政府机关能够联网，这个问题就解决了。所以这次在税法和实施条例里都写上了，公安机关、民政机关、社保机关等等提供协助。我前两天办了一个护照，我原来以为很复杂，实际上很简单，我只填了一项，大家可能想象不到，就填了一个电话号码，这是容易发生变化的，其他在电脑里都生成了，我觉得公安机关办的不错，政府服务应该利用信息化手段。

　　下一步减税降费的重点会更加突出，习总书记都点出来了，增值税要实质性的减税，社保费要实质性的降低负担，说的真好。作为企业来说，增值税要尽可能的完善，让它抵扣，抵扣越多重复征税越少，企业负担越轻。企业所得税，我们企业所得税现在是25%的税率，十年前开始实施的时候在世界上属于中等偏下的水平，现在是中等水平，比高的国家低一点，比低的国家高一点，是不是可以适当降点？可以考虑问题。

　　我们现在实行了其他的减税方式，又是加速折旧，又是设备一次性扣除，又是加计研发费用扣除，又是小微企业减半征税，还有高新技术企业优惠税率等等。美国特朗普的税率无论是35%还是降到现在的21%，我们15%的税率真不多。

　　再有就是企业的社保费，我在报社工作的时候看到我们报社的企业所得税负担，还有社保费的负担，一个员工税前支付1万，他实际能拿到7000，但我的成本绝对不是1万，我还要交20%的养老，8%的医疗保险，还有失业保险，工伤保险、生育保险，这些东西加起来超过40%，也就说至少还要拿出4000块钱五，加起来用人成本要超过1万4，这也是很重的。如果工资高的人，比这个还要更高一些。

　　从个人来说，刚才我讲了，最重的负担是社保费，第二位是增值税，第三位是个人所得税，这三项都应该减。现在个人所得税已经先行一步了，下一步社保费和增值税也应该下调。总书记前天已经讲了，我相信国务院财政部会落实。此前国务院常务会议报告，李克强总理已经提出并且督促财务部门抓紧制定明年大规模减税降费的方案，其中包括增值税和社保费，我们可以看今年年底的消息，应该会有好消息出来。

　　最后，减税降费是非常重要的，但是另外一个方面的问题也不能忽视，那就是政府的开支也要减少，不然减税降费钱少了，那边要办的事情很多，要养的机构很多，这也不行。所以税费要减，那边的政府支出也要加强管理。第一不该花的钱别花，勤俭建国、艰苦奋斗，这个方针不能过时。第二该花的钱要提高效率，一分钱掰成两半花，花一百块钱就要见一百块钱的效益，贪腐要减少。再有要精兵简政，中央领导最近在减税降费前面加了两个字减政，比如说政府机构改革减去一些部门，包括税务机构，国地税合并也是减政，降低了成本，提高了效率。过去企业要跑国税局、地税局、社保局，现在国税、地税、社保由国税统一征收，一站式全程办了，不用再跑三处了，这个是好处。下一步简政放权的方向要坚持，而且要进一步扩大范围。比如说现在管理次级从纵向来看是比较多的，五级政府，还有同级的党委、人大、政协和相关部门，机构比较多，人员也比较多，开支也比较浩大。从横向来看，部门是比较多的，这次有所精简，中央精简了以后，以后的地市县乡都会精简，但是空间依然还是很大的。有待进一步改进，因为改革不是一天的事，也不是一句话的事。但只要沿这个方向走，政府成本就会降低，效率也会提高，人民的负担就可以减轻，人民可以享受更加美好的生活，我想说的就是这么多，说的不对的地方请大家批评指正。

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