积极财政政策加力提效的路径

　　作者： 李帆 闫嘉韬

　　扩内需：提高居民边际消费倾向

　　积极的财政政策是政府主动相机抉择，“逆经济风向行事”，通过“削峰填谷”，熨平经济波动。在应对经济增长下行压力时，通过增加政府支出、降低税率、扩大赤字等方式刺激经济增长，促使经济逐渐复苏。对于积极的财政政策有效性来说，财政乘数的大小至关重要。财政乘数的作用机理是政府支出或减税—居民收入增加—居民消费需求增加—供给扩大，因此，财政乘数作用发挥其中的关键环节是居民取得收入后会增加消费需求。

　　当前，在外需不确定性增强和投资增速下滑的背景下，消费作为拉动经济增长“三驾马车”中的“头马效应”不断凸显。中央经济工作会议也将促进形成强大国内市场列为2019年要抓好的重点工作任务之一。近年来，最终消费支出对经济增长贡献率不断攀升，2017年最终消费支出占GDP比重达到53.6%。然而，最终消费支出同时包含了政府消费支出与居民消费支出，2017年，居民消费支出占GDP的比重不到40%。这一数字远低于美国（69.5%）、日本（56.3%）和印度（59.1%）等其他国家。另一方面，我国居民的边际消费倾向处于不断下降趋势。在居民边际消费倾向不断下降情况下，显然，积极财政政策中的乘数效应是有限的。

　　提高边际消费倾向面临几个方面的障碍：一是居民人均可支配收入增速放缓影响居民消费能力持续提升，近五年居民人均可支配收入增速持续下降，降幅大于GDP增速降幅；二是收入差距加大制约了中低端收入的消费潜力，数据显示，近年来，我国基尼系数已由2015年的0.462升至2017年的0.467，由于高收入者的边际消费倾向要低于中低收入者，财富差距的扩大会抑制整体居民的消费增加；三是房价快速上涨对居民消费增长带来的挤出效应开始明显显现；四是高品质商品和服务业有效供给相对不足，导致大量中高端商品和新兴服务消费外流。

　　积极的财政政策要着力拉动消费需求，为提高边际消费倾向提供基础和条件，其中包括：把稳就业摆在突出位置，深入实施就业优先战略；进一步缩小城乡之间、城乡内部收入差距，促进提高低收入者劳动报酬，促进增加农民收入；推动农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口在城市落户；加快完善住房租赁制度，保障居民基本居住需求得到满足；着力扩大高端优质商品的供给量，扩大服务消费领域对外开放。

　　降成本：实施更大规模的减税降费

　　我国现行的税制结构是以间接税为主体的税制结构，间接税作为价格的构成要素之一，通常可直接嵌入商品售价之中，并且可以通过价格渠道向社会转嫁。以2017年为例，全年增值税、消费税共征收6.66万亿元，占比47%；而企业和个人所得税只有4.4万亿元，占比30.5%。从公平的角度，间接税体制下，由于边际消费倾向递减，低收入者的实际负担较重，不利于有效地调节收入分配和缩小贫富差距。因此，要降低企业生产经营成本，重点要降低流转性税费，其中以增值税为主要代表。自2018年5月1日起，制造业、交通运输业等部分行业增值税税率下调，增值税税率从17%、11%、6%三档变为16%、10%、6%，但还没有实现三档并两档的既定改革目标。目前来看，三档并两档是增值税改革的大趋势，16%的基准税率可考虑较大幅度下调，在完善增值税税制的同时，实现增值税总体税负的下降。

　　考虑全球税收竞争趋势，适当下调企业所得税税率。目前中国企业所得税税率为25%，有一定下调空间。同时小规模纳税人的纳税标准可以进一步提高，使更多的小微企业能够享受到税收优惠。在降低名义税率的同时，要进一步规范税基，推动税制的公平与透明。

　　降低社保费率也应当成为降低企业生产经营成本的另一个重点。数据显示，中国的社保费率在全世界范围内居于前列，其中由企业负担的社保费率高达32.9%，远高于OECD国家平均20.7%以及全世界平均15.8%的水平。因此减轻企业的社保费缴费负担仍有较大空间。此外，还应进一步加大政府性基金、税外各类收费的清理整并力度。

　　补短板：形成投资与消费需求的良性循环

　　一般而言，增加支出比减少税收带来的扩张性效应往往更大、更直接，可以快捷、有效地在短期内解决经济下行问题。与以往的政府支出扩张不同，当下我国实施的扩大政府投资操作，不仅是扩大社会总需求，更是服从服务于供给侧结构性改革主线要求，必须以精准补短板为重点，释放有效需求潜力，优化中长期供给。因此，补短板的重点是民生领域、技术领域的短板，这些短板与最终需求紧密关联，从这个意义上说，补短板既扩大了有效投资需求，也满足了消费需求。

　　着力在人力资本投资和基础研究领域补短板。“内生增长理论”认为人力资本积累和技术进步是经济长期持续增长的内生因素而两者都具有外溢性和公共品的某些特征，加大公共投资中人力资本投资份额将在中长期内增大财政乘数，取得良好的政策效果。因此，按照中央经济工作会议要求，一方面，要加大制造业技术改造和设备更新，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设；另一方面，要增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育等的投入。

　　着力在现代服务业和民生领域补短板。一是在社会养老、育幼、医疗等领域集中发力，更好适应居民消费结构升级需要和人民对美好生活的向往。二是在精准脱贫和乡村振兴方面补短板。三是加快改善贫困地区的生产生活条件，确保在2020年后脱贫地区持续发展进步、脱贫群众持续增收致富。补齐农村基础设施和公共服务设施建设短板，改善农村人居环境，促进城乡之间要素合理流动、高效配置，推动城乡一体化发展。

　　提绩效：增加财政资金使用效率

　　为了适应减税降费的需要，通过调整优化财政支出结构，切实保障重点支出需要。政府带头过“紧日子”，压缩“三公”经费等一般性支出，节用裕民。适度扩大政府预算内财政赤字，使地方政府隐形债务显性化，有利于降低融资成本和风险，提高地方政府财政的可持续性。

　　进一步优化支出结构，全面实施绩效管理。全面实施绩效管理是国家治理现代化的需要。通过实施绩效管理，加强对政策实施结果跟踪问效，推动优化财政资源配置、提高资金使用效益，努力实现少花钱、多办事、办好事。下一步，要实现财政资金的全覆盖，将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理；贯穿预算管理全过程，实现所有资金，从预算编制、执行、监督与绩效管理的同步；推动管理体系的全方位，形成部门、政策、项目预算的绩效管理格局，达成任何部门、任何领域全面推进绩效管理局面。

　　进一步增强财政预算决策的科学化、民主化水平。积极引入第三方机构参与绩效管理，充分发挥第三方机构独立、客观、专业的优势，增强预算评价、监督的透明度和公开度，提高政府行政效能；提高预算决策的公众参与度，决策科学化体现为政府以纳税人需求为导向，通过鼓励居民和社会团体等多方参与，使预算可以在不断的讨论与修正中逐渐体现出绝大多数公众的偏好。

　　稳预期：向社会注入确定性

　　预期管理已经成为现代宏观经济理论与政策的核心变量。其机制在于通过信息沟通能够改变市场进行预期时所依赖的信息集，使市场能够明确宏观政策意图，从而有效协调、引导和稳定社会预期，力求政策效应最大化。随着我国社会主义市场经济体系不断完善，市场在资源配置中的作用持续增强，预期在宏观调控中的重要性得到明显提升。中央经济工作会议明确提出“必须及时回应社会关切，有针对性主动引导市场预期”。

　　积极的财政政策应该重视预期管理，通过提高财政政策的规则性和透明度水平，强化政策部门与市场主体的沟通，形成稳定的政策预期、确定的收入和支出预期。经济学中流行的消费理论，如相对收入假说、持久消费假说、生命周期假说、预防性储蓄假说等，均在论证收入和现期消费之间的关系，如果对未来收入有稳定增长的预期，那么消费将随之增加；反之则相反。因此，进一步完善个人所得税，专项附加扣除制度落地将有助于稳定对未来的预期。

　　形成景气的预期是积极的财政政策能够刺激总需求增加的关键。景气预期会增强人们的消费倾向，从而提高财政乘数；景气预期还可以直接拉动私人部门的投资。2018年，中美经贸摩擦程度的加深增加了经济运行的不稳定性，第三季度的消费者信心指数较第二季度有所下滑，外部环境变化导致收入下降、失业率提升的预期加剧了消费增速的回落。因此，积极财政政策应主动作为，缓解中美贸易摩擦持续升温对就业的冲击，稳定居民景气预期和消费信心。

　　此外，主动引导预期应当成为新形势下减税降费的鲜明特征。较大幅度降低名义税率有利于较短时间内形成景气预期、重塑投资和消费信心；同时清理和规范税基，填补过去零敲碎打和讨价还价的税收洼地，降低社会的不确定性，增强税制刚性。较低的税率和较宽的税基形成新的组合，既能有效引导预期，又可以在减税的同时使国家的税收收入不会大幅下降。

　　（本文系中国人民大学2018年度拔尖创新人才培育资助计划成果）

责任编辑：陈鑫