中国和IEA，长期合作还是成为一体

　　文/新浪财经能见派(微信公号：nengjianpai)专栏作家 施训鹏

　　加入IEA，既不符合中国的利益，也面临着很多难以逾越的障碍，在短期内不会有结果。

资料图

　　近年来，随着全球能源治理话题的兴起，国际能源署(IEA)的扩容成为一个热门的话题。从大处说，IEA作为最主要的全球能源治理机构，应该负担起全球能源治理的重任。而为了具备这个能力，IEA需要以中国为首的新兴国家的参与。从小处来说，IEA需要中国等发展中国家的加入，来维持其江湖地位。

　　包括美国前国务卿希拉里•克林顿在内的政治家，曾经公开建议IEA吸收中国和印度作为正式成员国。从中国方面来说，也有观点认为，中国需要加入IEA，在国际合作框架下来保障中国能源安全。其中以IEA前署长田中伸男的观点最有代表性。就IEA如何接纳中国、中国是否应该加入IEA已经有很多论述。本文试图做出更进一步的分析。

　　时移世易，此消彼长

　　IEA在建立全球能源统计分析体系、协调成员国能源政策、应对全球石油供应危机、推动能源技术合作及开展国际能源多边合作等领域的工作都卓有成效。不过，IEA也面临着代表性不足的问题，需要以中国为代表的新兴能源消费国的加入，来提升其在全球能源市场中的代表性。

　　IEA成员国和中国在全球能源消费中的份额此消彼长。根据BP2015能源统计年鉴，IEA成员国即OECD国家，经历了多次扩容，成员国数量从成立时的14家增加到目前的29家，但是其占全球一次能源消费量的比重却由1974年的67.9%下降到2014年的42.5%。而同期中国占全球一次能源消费量的比例从4.9%上升到24.3%；印度的消费比例也从1.3%提升到4.9%。

　　根据IEA的最新预测，其成员国2035年在全球能源消费量的占比将进一步降低至1/3以下。就单一的石油市场来说，OECD国家消费占全球总消费的比重从1974年的72.1%下降到2014年的48.3%，而同期中国的比重则从2.3%上升到12.4%。

　　中国和IEA进行了很多合作，可以说中国是IEA的重点发展对象。中国与IEA的科技合作尤其活跃。根据IEA官网的信息，目前中国已成为IEA能源研究技术委员会(CERT)的常规观察员。中国的科研机构已加入了IEA的19个能源技术合作实施协议(IA)，共有22家单位参与其活动，内容涵盖了化石燃料、可再生能源、终端用能、聚变能等各个方面，构建了一个较为全面、丰富的能源科技国际合作平台。中国科学技术部有关机构在IEA支持下，建立了能源技术信息网，向中国介绍IEA及先进的能源技术和信息。在田中伸男推动中国加入IEA无果后，IEA的现任执行主任更加现实地提出了以“特别合作关系”的形式加强与中国为首的主要新兴经济体国家的合作。

　　似是而非的障碍

　　中国加入IEA的主要障碍，最重要有两点：一是OECD成员国的身份，二是相当于90天进口量石油储备的问题。有观点认为，中国在20年内都可能达不到OECD成员国的标准。另外，中国的战略油储备可能达不到要求。不过，IEA上任执行主任田中伸男认为上述体制性障碍并非不可克服。对于第一条，他认为只要中国表示出对加入IEA的兴趣，将IEA和OECD解绑的工作就有可能启动。而至于90天的石油储备要求，即便暂时还不满足，中国也可以像新西兰一样，通过租用其他国家的战略储备来满足这一要求。

　　站在IEA的立场上来说，中国释放正式加入IEA的信号至关重要。如果IEA没有得到中国等发展中国家清晰而坚定的加入信号，那么IEA是不大可能启动改革。不然，即便IEA准备好了，如果包括中国在内的发展中国家不加入，那将是一个极其尴尬的局面。

　　但是，一旦中国表示要加入IEA，第三个障碍就会显露出来：不是每一个IEA成员国都欢迎中国的加入。对于IEA来说，中国这种能源大国加入可能会削弱IEA中很多欧洲小国的影响力。

　　《国际能源计划协定》规定，表决权依据基本投票权(每个成员国各占3票)和石油消费投票权(以成员国1973年的石油消费量为基础)进行划分，实行综合加权投票权制。如果按照现在的投票权划分，由于1973年中国的石油消费非常少，中国的投票权将会无足轻重，中国可能很难接受这一点。而如果按照现在的石油消费量，中国会成为拥有第二大投票权的国家，而大部分欧洲小国将会丧失大部分投票权。他们未必乐于接受这种变化。

　　纠结的政治选择

　　此外，中国是否加入IEA，面临着国际政治，经济和技术方面的调整和挑战。

　　从国际政治方面来说，在OPEC和IEA这两个在全球范围进行能源政策博弈的老对手的实力都江河日下，在全球市场面临着日益减少的非市场因素干扰的前提下，在中国和OPEC还有着比较良好的关系的情况下，中国没必要在IEA和OPEC之间选边站。

　　非OPEC的油气产量稳步上升，削弱了OPEC对石油市场的影响力。在1974-2014年间，非OPEC的石油产量比例从33%增加到43%，而OPEC的石油产量从51%下降到41%。在当前的油价低迷期，沙特为了保持市场份额，不再减产，挑战了OPEC行动的一致性。这很可能表明OPEC即将失去对油价的控制权。

　　作为矛盾的另外一个对立面，如上文所论证，IEA在国际能源版图中的地位已经下降很多。IEA是一个隶属于经济合作与发展组织(OECD)的政府间的能源机构。它是石油消费国为应对1973年第一次石油危机，在美国倡议下于1974年11月成立的。国际能源署的重要作用之一是管理和使用石油战略储备。虽然IEA的石油储备已经成为石油市场稳定性的奠基石，对稳定市场有重要的作用，但是用来应对认为的危机的作用已经大打折扣。

　　由于石油市场更加成熟，石油市场的竞争性更强，全球经济相互依赖性更加紧密，包括OPEC等在内的某一个组织集体使用石油作为武器的时代即便有可能，也非常困难。在更加具有竞争性的市场条件下，非市场性因素比如石油禁运，出现可能性大大减少。即便某个国家发动了石油禁运，其影响也不会太大。因此减少了对IEA石油战略储备的需求。另外，国际可再生能源组织的成立，某种程度上说明IEA已经没有跟上这个时代的需要。

　　当然，这并不表示IEA的石油储备没有价值，只是应对的风险，需要由传统的与其他组织对抗，转向与天奋斗。比如战略储备可以用来应对自然灾害，比如美国的卡特里娜飓风。但是，应对这类危机，供求双方合作更加有效。实际上，现在IEA和OPEC在调节石油市场方面已经有过成功的合作。今后一个时期，这种合作的动力应该有增无减。在IEA和OPEC都面临着需要双方更多合作的条件下，中国有什么动力去选边站加入IEA？

　　下降的额外收益

　　从经济方面来说，中国加入IEA的额外收益比较有限，反倒是需要承担更多的责任，包括通报石油储备，以及在石油市场波动的时候动用战略储备的权力。中国加入IEA能获得的利益大约是共享知识和信息。而前者不需要加入就可以获得，比如能效的知识和信息。中国如果不能对IEA的运行有话语权，接受IEA的规章制度反倒可能是给自己增加压力。这种影响一个国际机构运行的话语权，需要在人才、政策研究、领导力等方面都有足够的准备。这一点上中国与所需的能力还有很大的距离。

　　从技术方面来说，中国面临着两个挑战。一是统计数据问题。中国能源统计数据的质量和透明度远达不到IEA会员国的标准，而且中国的分级统计和IEA的行业板块式统计方法并不兼容。中国的统计系统和政府管理方式以及官员考核息息相关。改变统计系统不仅仅是统计系统自己可以做到的。举例来说，某年煤炭行业主管部门领导在讲话中公布了行业调度机构统计的上一年煤炭产量，但是很多省份不愿意公开本省的煤炭产量数据，因为从能效考核的角度出发，各省都希望自己的能源消费尽可能少。如果加入IEA，中国愿意在多大程度上公开自己的石油储备数据也是一个问题。

　　二是是否让渡对石油储备的控制权问题。IEA机构各成员国根据相互协议分享石油库存，限制原油消耗，向市场抛售库存等措施。在出现石油短缺时，该机构在成员间实行“紧急石油分享计划”，即当某个或某些成员国的石油供应短缺7%或以上时，该机构理事会可做出决定，是否执行石油分享计划。一旦加入IEA，中国是否接受90天的储备标准？是否放心把对储备的控制权交给IEA理事会？

　　另外，即便IEA成员国同意接纳中国，解绑OECD和IEA的关系是一个复杂的工程，需要修改相关的国际国内法律法规，可能需要10年甚至更长的时间。如果中国有加入IEA的需求，是否有耐心等这么长时间也是个问题。

　　就目前情况来看，中国和IEA合适的关系是长期合作而不成为一体。加入IEA，既不符合中国的利益，也面临着很多难以逾越的障碍，在短期内不会有结果。不过，中国也没必要在短期内排除未来加入IEA的可能性。从IEA来说，如果不考虑自己的私利，要发挥其在能源统计和数据方面的作用，完全可以通过和中国的合作关系，而不是成员关系来实现。

　　(文章首发《南方能源观察》)

　　(本文作者介绍：新加坡国立大学能源研究所高级研究员)

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