意见领袖 | 李庚南
据8月30日证监会官网信息，证监会依法于即日终止对中信建投证券股份有限公司、致同会计师事务所（特殊普通合伙）、容诚会计师事务所（特殊普通合伙）、广东恒益律师事务所等4家中介机构的调查。其依据是证监会2023年12月29日与上述4家中介机构就其在广东紫晶信息存储技术股份有限公司欺诈发行、信息披露违法违规行为中涉嫌未勤勉尽责所签署的承诺认可协议。依据该协议，在4家中介机构交纳总计约12.75亿元的承诺金（包括前期先行赔付的约10.86亿元投资者损失及向承诺金管理机构中国证券投资者保护基金有限责任公司交纳约1.89亿元承诺金）并按要求进行整改后，证监会即终止对其调查、不再深究。这意味着新证券法实施后首单适用行政执法当事人承诺制度的案件正式落地。
此举既彰显了监管部门“长牙带刺”、强化中介机构把关责任、持续加大对资本市场违法违规行为的打击力度的决心，也是加强投资者保护、践行以人民为中心发展思想的具体体现，或将有助于市场信心的恢复。
何谓当事人承诺制度？
当事人承诺制度即行政执法当事人承诺制度，是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可，当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。这一制度实际上就是监管者与被监管者达成“行政和解”的一种制度安排，是国际上较为通行的一种行政执法方式。国际经验表明，行政执法当事人承诺制度是化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间矛盾的一个有力武器，是提高行政执法效率的有效途径。
正是基于提高监管效率的考量，我国近年来积极借鉴域外法律经验，加快制度创新，探索本土化的行政和解制度。2015年开始，我国在证券执法领域出台《行政和解试点实施办法》，进行证券行业执法行政和解的实践探索。2020年3月，新《证券法》在法律层面首次确认当事人承诺制度。2022年1月1日，中国证监会在总结前期行政和解试点经验基础上，颁布实施《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《办法》），以行政法规形式对行政执法当事人承诺制度作出规定，至此我国正式进入以当事人承诺为核心的行政和解新阶段。
监管为何要与被监管和解？
某种意义上，当事人承诺制度是监管与被监管的一种和解。直观地理解，这种监管方式岂不是与严监管相背离？近年来，中小投资者耳熟能详的是监管部门“横向到边、纵向到底，无死角、无余地”的监管号角，是“长牙带刺”“有棱有角”“牢底坐穿” “零容忍”等强监管、严监管的铿锵之声，当事人承诺制度是否有监管放水、当事人“花钱买平安”之嫌？
其实并非如此！当事人承诺制度对于涉事机构而言貌似“花钱买平安”，但实际上，该项制度的立意远高于此。当事人承诺制度若运用得当，则能够促使投融方矛盾得到快速解决，在投资者、被监管者与监管者间实现多赢。不仅有助于投资者快速获得被侵权的损失补偿，而且有助于节约监管资源，体现了监管理念的先进性与包容性。
对于投资者而言，最核心的利益无疑是维护自身的合法权益，尽快获得赔偿；而行政执法最根本的目标也是维护投资者的合法权益不受侵害。当事人承诺制度无疑是完善投资者损害赔偿制度，维护好、保护好投资者利益的最好方式。通过违法当事人先行赔付，可以确保因证券违法行为受损的投资者获得及时、充分的补偿。因此，这依做法实际上是资本市场践行以人民为中心发展思想的具体路径，是监管为民理念的充分体现。
对于被监管者而言，当事人承诺制度体现了一定的监管包容性和监管“温度”，是监管激励相容理念的具象化。监管部门在加大对“首恶”“关键少数”的惩戒力度同时，也开始注意尽可能降低违法机构负面效应的外溢性，避免对机构造成“二次伤害”，尽量减少对投资者的伤害。从持续监管的角度看，这将有利于减轻监管对抗性，增加当事人在调查过程中的参与度和话语权，促成监管合力。在当事人承诺制度下，涉嫌违法违规行为的当事人（机构或个人）不仅能在流程上将行政调查处罚与民事诉讼合一处理，降低多重风险应对成本，还能通过自我纠正行为减少声誉损失，巩固投资者信心。只要当事人完全履行承诺认可协议，监管部门就将依据协议终止本事项调查，不再出具行政处罚书或展开二次调查，当事人可以免受处罚“案底”的影响。
对于监管者而言，当事人承诺制度是一项非常务实、追求效率的制度安排。不仅大大提升了案件办理的效率，节约了监管资源，而且以承诺的方式加大了违法违规成本，有助于增强当事人对监管法规的敬畏之心，增强主动合规的内生动力，从根本上提升监管实效。我们知道，监管资源的稀缺性是普遍存在的，这就决定了追求监管效率的重要性、必要性。现实情况是，证监会的组织架构及监管力量配置与证券市场日益复杂的监管形势不够匹配，证券市场执法面临的资源约束明显。一方面，证券市场违法行为具有隐蔽性、复杂性、专业性，涉及面广、关联关系复杂，各环节调查取证往往面临信息共享方面的瓶颈，“查处难”成为客观存在，甚至存在一些难以查清的案件。特别是随着复合型证券违法行为的增多，一些违法行为涉及并购重组、定向增发、股份回购等复杂、专业的资本运作事项，牵涉众多市场经营主体，使得监管查处工作难度增大。另一方面，证券市场违法行为的外溢效应强，侵权对象多，造成社会影响大，因此面临“快查快处”的高要求，相关各方都要求案件尽快结案、定纷止争。而且，现有法规在违规成本设置方面总体偏低，即使花大力气查处，最后也未必能如市场所呼吁的严惩重罚。
这种情况下，实施当事人承诺制度则能大显其能：不仅可以缓解监管资源稀缺性与“查处难”的矛盾，帮助监管者摆脱监管资源不足的困局，避免有限的监管资源消耗于办案的“泥沼”，加快办案结案的效率，使被侵权的投资人尽快获得应有的赔偿；而且可以避免“重查轻罚”的尴尬（从法律层面推动违规成本的提升往往需经漫长的立法过程），通过当事人承诺制度，由当事人认领高额罚金，付出昂贵的违规成本，达到事实上的严惩重罚。而且，以此可以增强当事人对监管法规的敬畏之心，增其自查自纠、主动合规的内生性。因此，当事人承诺制度不仅丰富了对市场主体违法行为的惩戒样态，而且恰是监管部门严查重罚、坚持监管“零容忍”的具体体现。
当事人承诺制度适用的边界在哪里？
毋庸置疑，当事人承诺制度一定程度上体现了监管者的包容，但这种包容是建立在提高监管效率前提下的，包容并非纵容。因此，当事人承诺制度的实施应有一定的适用的边界，否则真可能变成违规者“花钱买平安”的捷径了。
实际上，我国证券期货行政执法当事人承诺制度具有严格适用条件。为确保该制度实施的公开公平公正性，在充分借鉴国际经验并结合本国实际基础上，我国对当事人承诺制度明确了启用的流程，设定了严格的适用范围，并建立健全了相应的监督制约机制。《办法》第七条明确设定了不适用行政执法当事人承诺制度的“负面清单”，包括六种具体情形：一是当事人因证券期货犯罪被判处刑罚，自刑罚执行完毕之日起未逾3年，或者因证券期货违法行为受到行政处罚，自行政处罚执行完毕之日起未逾1年；二是当事人涉嫌证券期货犯罪，依法应当移送司法机关处理；三是当事人涉嫌证券期货违法行为情节严重、社会影响恶劣；四是当事人已提出适用行政执法当事人承诺的申请但未被受理，或者其申请已被受理但其作出的承诺未获得国务院证券监督管理机构认可，没有新事实、新理由，就同一案件再次提出申请；五是当事人因自身原因未履行或者未完全履行经国务院证券监督管理机构认可的承诺，就同一案件再次提出申请；六是国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用行政执法当事人承诺的其他情形。
尽管当事人承诺制度有上述诸多优点，但需清楚的是，这种承诺终究是事后的。查处问题之后的所谓承诺，无非是让被查机构付出相应的代价，但未必能形成强烈的社会震慑效应。毕竟，会不会被查到，本身就存在不确定性；即使被查到，也可以通过当事人承诺方式，在兑现对相关投资者损失赔偿之后，获得监管部门终止案件调查的谅解。因此，实施当事人承诺制度实际上是监管者对监管成本与监管收益权衡的结果。
从提升整体监管效率出发，当事人承诺制度优化的方向或需服从全链条监管导向，将这种监管激励相容的理念贯穿与证券市场监管的各环节，将事后承诺向事前承诺延伸，将违法当事人承诺向各市场主体承诺延伸，将承诺嵌入IPO、大股东减持、现金分红等环节，以更好地节约监管资源，注重监管实效，提升监管效率。而提升监管效率的最高境界，应该是形成监管合力。既包括监管部门之间的协同形成合力，也包括监管者与被监管者之间在合规方面通过当事人承诺等方式达成共识所形成的合力，以最小的监管成本获得最大的监管收益。
(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)
责任编辑：王馨茹
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