自贸区要避免城市间不良竞争

　　文/新浪财经意见领袖专栏(微信公众号kopleader)专栏机构 盘古智库 作者 周汉民（盘古智库学术委员会副主任委员、全国政协常委、民建中央副主席）

　　四大自贸区，覆盖了我国东部沿海华北、华东、华南三大区域的经济核心区域和三大城市群，虽然有省一级政府协调，但实际运作过程中可能出现各自为政的情况，可能导致区域间、城市间的不良竞争。这就需要在国家层面成立强有力的协调机构。

发展自贸区不能犯的五个错误

　　2015年是全面深化改革的关键之年，四大自贸区的设立，将为中国打造新一轮的全面深化改革的高地，也将倒逼新一轮的改革开放。从一枝独秀的1.0时代，进入“雁阵齐飞”的2.0时代，自贸区建设成为一项更加复杂的系统工程，必须进一步明确方向、找准定位。

　　1、在国家层面成立强有力的协调机构。四大自贸区，覆盖了我国东部沿海华北、华东、华南三大区域的经济核心区域和三大城市群，这将带来与以往不同的运行规则和管理体制。虽然有省一级政府协调，但实际运作过程中可能出现各自为政的情况，可能导致区域间、城市间的不良竞争。

　　自贸区涉及到的改革领域众多，其中任何一项重大改革，并非单一地方的利益调整，事关区域和全局，单靠地方政府本身无法完成。全球许多国家在自贸区的管理上采取中央政府层面设置管理机构的做法，以充分保障自贸区运行的统一性与便利性。中央层面的自贸区管理机构，应具有全面的行政权力，甚至有充分的法律授权。

　　为了保证各个自贸区在全国范围内的政令统一，真正实现高效精简的制度目的，建议考虑在中央层面成立主管机构或对口部门，如设置统领全国的“中国自贸区管理委员会”。这一管理委员会可作为国务院的一个部委，在职权上涵盖涉及自贸区的全部行政职权，同时有权制定相关的部门规章，并且可视情况在各个自贸区内设立垂直领导的分支机构。

　　该机构主要职责是研究自贸区改革过程中的法律创设和制度架构，参与制订国务院对自贸区改革创新的指导意见和支持地方政府的改革突破，根据现有四个省市的资源禀赋和比较优势，按照国家战略需求，分别予以战略定位，给出各自承担的战略任务，以及对战略推进的路径和时间表等予以原则指导，整合、协调不同区域的发展，及时评估、解决试点中出现的重大问题，真正走出一条国家战略、上下联动、地方突破、政府主导和市场运作的新路径。

　　同时，也应鼓励四个自贸区结合各自特色开展自主创新、自主实践，赋予自贸区足够的自主权，调动积极性，注重顶层设计与基层实践的互动，提升自贸区的开放度和创新度。如2.0版的上海自贸区，应重点考虑自贸区建设如何与构建开放型经济新体制更好结合，对接“四个中心”和科创中心建设，打造金融创新示范区，放松资本管制，拓展离岸功能，提升全球资源配置功能；广东自贸区则侧重粤港澳金融合作、贸易自由化，注重要素、商品与服务的跨境流动；天津自贸区将服务京津冀一体化，大力发展实体经济；福建自贸区将更好服务“海上丝绸之路”战略，更加注重服务业开放和两岸贸易平衡等。

　　此外，针对上海自贸区试点中存在自贸区管委会对自贸区内海关、检验检疫、海事、金融等部门不具有行政隶属的问题，建议进一步扩大自贸区管委会的职权范围，适时增强管委会的独立地位，使其在行使综合执法权时起到统一受理、统一许可、统一处罚的作用。

　　2、尽快制定《中国自由贸易区促进法》

　　为现在的4个自贸区以及未来的自贸区的设立和运行厘定法律框架，避免政出多门，防止自贸区“寻租”。

　　一是促进经济运行体制和管理体制的协同。统筹做好顶层设计，科学设立我国自由贸易区发展的战略目标，做好前瞻性的战略部署，优化政府监管的范围和职责分工，避免自贸区的设立与管理“留白”。

　　二是促进宏观改革和微观改革的协同。制定统一的法律体系，应坚持合宪性原则、属地管辖原则、立法统一原则、与国际惯例接轨原则，进行国家层面的立法，然后在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系。

　　三是促进政府改革和市场改革的协同。随着法治建设的推进，我国的产业立法也将发生两个明显的转变，即由地方立法、部门立法向国家立法转变；由单领域向宽领域转变。简言之，未来双边、多边、国家级负面清单的决定权在全国人大，这对限制政府权力、促进政府职能转变具有正本清源的作用，也给政府改革带来了契机。在此情形下，应未雨绸缪，尽早研究、设计适应新情况的政府管理体制改革方案。

　　四是促进法治建设和对外开放的协同。要深度介入国际贸易规则的制定，使中国经济真正融入国际贸易格局，使国际和国内投资者都能享受到低成本、便利化、自由化的营商环境：(1)尽快清理与自由贸易区协议、国际规则不相符或相抵触的相关法规政策，将我国根据相关国际谈判协议享有的权利和承担的义务转化为国内法规；

　　(2)根据国际惯例进行制度引进和制度创新。目前，中美BIT文本谈判即将完成，将开始就负面清单进行谈判。但其中的一些内容即使在自贸试验区也尚未进行试验，如，政府行政公开透明制度，再如，公平竞争条款，需要通过试验实现与国际规则的接轨。

　　(3)加强依法行政和司法监督，针对行政备案诉讼中的司法审查，在考虑国内规则合法的基础上也要兼顾国际上的相关规则，从把握相关法律的适用性、贯彻正确的法律程序等方面入手，为自贸区健康发展提供确定的法律保障。

　　3、与“一带一路”战略紧密对接

　　“一带一路”战略将构筑中国新一轮对外开放的“一体两翼”，在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。四大自贸区都是“一带一路”的核心区，上海、广东、天津、福建四地拥有良好的资源禀赋，是我国的经济重镇，且都有重要的港口，是连接“一带一路”的桥头堡和重要支点，四大自贸区的布局，对“一带一路”国内核心区域和相关国家具有较强的经济辐射和联动作用。

　　今年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出，推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路合作建设，构建全方位对外开放新格局。同时也强调，积极推动上海、广东、天津、福建自贸试验区建设，在全国推广成熟经验，形成各具特色的改革开放高地。从中我们可以悟出，自贸区建设与“一带一路”战略高度契合。因此，如何将两者综合考量，整体布局，是当下最为关键的问题。

　　一是两大战略要形成合力。“一带一路”与自贸区建设将共同构成我国新对外开放格局，前者侧重以基础设施为先导促进沿线经济体互联互通，而后者则以降低贸易门槛、提升贸易便利化水平加快域内经济一体化为主要内容。

　　习近平总书记针对“一带一路”提出的“五通”问题(加强政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通)与自贸试验区的“四化”(投资自由化、贸易便利化、金融国际化、行政管理简化)相互吻合。当“一带一路”在构建新的开放格局时，作为改革新高点的四大自贸区，要尝试把改革开放纵向深化，在新常态下进行的新一轮的体制机制创新。

　　二是服务大局凸显优势。四大自贸区应充分利用自身的比较优势，以不同的资源禀赋和竞争力优势，积极对接并差异化地实施国家一路一带的战略举措。如上海可进一步推动国际贸易合作、扩大金融开放；广东、福建可利用其港口航线与沿线国家已经互联互通的优势；天津则是欧亚大陆桥东端的起点。

　　三是形成辐射效应。自贸区先行先试，为中国参与国际贸易积累经验，用自贸区的辐射效应加快建成本土企业“走出去”之前的本土跨国公司国际化孵化和培育基地，促进我国企业通过对外投资参与全球资源的配置，充分利用中国在基础设施建设领域的领先技术和成本优势、以及富裕产能，通过自贸区加快对外输出的速度，在为国家争取重大利益的同时，也为“一带一路”区域争取到更大的发展空间。

　　四是四大自贸区分别探索与“一带一路”重点国家的经济合作模式。例如东亚的哈萨克斯坦，南亚的巴基斯坦，非洲和欧洲的其他国家，甚至可以考虑在四大自贸区内为“一带一路”沿线重要国家的企业与我国企业的进一步合作开拓空间。

　　4、进一步推动行政管理体制改革

　　自贸区改革的重心之一在于行政管理体制的创新，参考国外成熟市场经济国家的经验做法，政府的角色应定为在市场环境的维护者而非市场决定者，因此，自贸区一方面强调政府放松管制以发挥市场的作用，另一方面也要求政府加强监管，抓住政府与市场的两头。建议以自贸区2.0版推进为契机，重点聚焦投资管理体制和事中事后管理体制的构建，加快政府职能转变，创新政府管理方式，简化行政审批，加强监督管理。

　　具体而言，应在以下方面加以推进：一是提高透明度。透明度原则作为国际公认的行政管理规则，也是自贸区建立国际信誉的重要制度，因此有必要在各自贸区条例的总则中突显其作为基本制度的法律地位。比较各国自贸区对于透明度原则的践行，可以发现其体现于法规政策“制定前通知、制定中参与、制定后评估”三个阶段，因此我国自贸区在满足制定中和制定后两个阶段透明的情况下，还需要加强相关规范制定前的预先通知制度，以保障利益相关方的知情权利。

　　二是稳步推进负面清单模式。负面清单是自贸区在外资领域先行先试的重要制度革新。上海自贸区的负面清单经过两次修订，基本实现了扩大开放力度、加强政策透明度、放松事前监管、实现对接国际四大目标。

　　但同时，根据普华永道、发改委、美中贸易全国委员会、中国美国商会、中国欧盟商会等的评估报告，现有负面清单依然存在不足之处，其中最为突出的就是负面清单尚无法成为外商投资自贸试验区的唯一依据。

　　建议负面清单采用稳步推进的修订方式，同时兼顾先行先试与风险可控两项基本原则，明确细化负面清单中的限制性措施，扩大负面清单的涵盖范围，衔接准入后审批管理措施与负面清单，加强内资审批管理措施的透明度。

　　此外，随着上海自贸区的升级和其他三个自贸区的出现，要重视负面清单的协调问题，避免无序竞争，建议在国家层面加以协调，乃至统一。十分可喜的是，国务院于2015年4月20日发布中国四大自贸区负面清单，分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施，四大自贸区将分工协作、统一适用。

　　三是完善事中事后监管体系。构建事中事后监管体系是一项艰巨的任务，在上海自贸区经验基础上，国务院已经决定将构建政府信息共享平台作为下一阶段政府体制改革的重要内容在全国推开，因此政府事中事后管理体制的构建将成为我国下阶段政府行政管理体制改革的重要内容。

　　鉴于监管覆盖面宽但部门分置等问题，以上海自贸区政府事中事后管理体制为例，其涉及六个子体系(国家安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系建设、企业年检改成企业年度信息公布制度、建立政府间各部门信息共享平台和统一监管执法体系、社会力量参与综合监管制度)，其中有些是中央相关部门的事权，如国家安全审查和反垄断审查；

　　有些则属于地方政府的功能，如社会信用体系的建设、企业年度信息公布等；还有些需要中央部门参与协调，如政府各部门信息共享平台建设，建议要全面整合法律制定、执行、识别、监管、授权等职责，协调不同部门之间的职责如垂直管理的政府部门(条)与地方政府的职能部门(块)之间如何配合，提高政府服务效率。

　　四是打造“政府—社会组织—市场”三位一体的联动有效监管机制。强调放松管制与有效监管的平衡，就需要培育起到中介监管作用的社会组织。建议自贸区社会组织监管作用的发挥必须遵循宏观与微观并重、法治与自治结合、监督与服务齐聚的准则，同时结合自贸区特色以行业协会作为中心议题进行改革与创新。

　　五是扩大公众参与度。自贸区内各项创新制度的开展已经触发了众多新兴的行业与经营方式，对于这些行业与经营方式的支持与规范需要借助企业与行业协会对商事惯例的总结与解释，故建议应该出台一套商事惯例的确认制度，使得自贸区内的企业不仅仅作为制度的陪审者，更加成为实际规范的参与制定人。

　　5、深化金融体制改革

　　随着人民币国际化进程加快，建议遵循成熟资本市场发展规律，探索在跨境融资、创新型投行、全球金融衍生品交易等新兴业务上，开辟新的市场增长点。

　　一是建立国际金融资产交易平台，发展诸如存托凭证(CDR)、亚洲美元债券、人民币国际债券等金融商品，以满足自贸区内外投资者的需求。借助自贸区的特殊定位和试验区特色，应当允许交易平台在投资者范围、资金流向、产品创新方式、监管模式等方面参照国际成熟市场通行做法大胆创新，在扩大资本市场对外开放、促进人民币跨境使用、探索管理模式创新等方面发挥其独特作用，建设一个运作规范、公开透明、监管高效的金融资产交易市场。

　　二是推动境内各项制度规则与国际市场接轨。目前，国际上对中央对手方制度、场外交易场内集中清算制度、抵押品管理制度等规则进行了一系列的改革和优化，我们自身的制度建设应该紧跟国际最新的发展形势，早日做到与国际惯例接轨，推动境内金融市场的制度得到进一步完善，同时运用底线思维避免系统性风险，不断提升服务水平和专业化程度，推动我国市场的蓬勃发展。

　　三是集聚境内外中介机构规范市场交易。可以通过自贸区平台建设，推动形成市场化、国际化的金融资产交易中介服务体系，吸引全球金融投资中介机构在自贸区集聚。逐步建立以自律监管为主、政府监管为辅的综合监管体制和符合国际标准的投资者保护体系，督促市场主体依法依规开展业务，严厉打击市场操纵等违规行为，确保市场规范、安全、有效运行。四是坚定不移加快对外开放进程。

　　为应对来自境外市场的竞争，亟需加快境内市场的对外开放步伐。建议在本着“以我为主、严控风险”的前提下，以自贸区为试点，逐步修改相关的法律法规，放宽对境外投资者的市场准入，扩大其可投资的标的范围，逐步消除跨境资本流动的种种障碍，夯实境内流动性中心的地位。在具体模式方面，可以考虑借助自贸区的优惠政策实现稳妥有序开放。

　　(本文作者介绍：盘古智库是由中外知名学者组成的公共政策研究机构。秉持客观、开放、包容的宗旨，推行经世致用、和谐共生的理念，促进社会共识，推动经济社会持续健康发展，努力打造中国最具影响力的新智库。)

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