应该把土地经营权还给农民

　　文/中国经济50人论坛 吴敬琏

　　不但要把永远的经营权给他，而且应该可以流转，这样才能够规模经营，还有一个问题就是转移用途了，工业化、城市化的过程中，怎么来让一些不是经营农业的资本的进入。

还给农民土地经营权流转起来

　　从十八届三中全会通过“决定”以后，对于农业的改革和发展大家期待已久，我们现在半数的国民是住在农村的，如果加上一些在城市里“候鸟式”工作的人口，我们大部分的国民都是跟农村有关系的，农业到底情况如何，对我们这个国家和人民来说事关重大，大家对它有很高的期待。

　　我们也知道，在一些重大的问题上，在国内有很多不同的意见，去年11月中办和国办发了文件以后，看起来我们农村和农业的改革正式拉开了帷幕。这个文件叫做“关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见”，从标题可以看到有两个主题：

　　主题一，经营权的有序流转。

　　主题二，农业的适度规模经营。

　　前一条是后一条的前提，我们的农业确实已经进入到了需要有规模化经营的时期了，要走向现代农业，它一定是规模化的农业，而不是像原来那样，一家一户很小的农场。要做到这一点，就涉及到产权问题，产权制度的建立，是农业现代化的基础，这两个关系很明确。

　　在这两个问题上，我们需要进行深入地讨论，怎么来把这两条落到实处，文件指出了基本的方向，但是也要具体地落实，有很多问题都需要研究。我想提三个问题：

　　问题一，怎么来理解“三权分置”。过去有一个很大的争论，有一种意见认为土地的所有权应该还给农民。因为土改以前，土地所有权是农民的，后来加入合作化、公社化以后变成集体的，另外一种意见认为集体所有制还要坚持。

　　我看了这个文件的一些阐述后，个人感觉“三权分置”是解决这个争议以便达到共识的方式。所谓三权分制就是把所有权、承包权和经营权分开设置，经营权就可以流转了，流转的是经营权。但是我看了一些解释的文章，好像中间还是有不够明确的地方，我们是做经济学研究的，常常用经济学去理解这样的东西，经济学你怎么定义这三个权。

　　我觉得用传统的经济理论是完全可以解释“三权分置”的，实际上在相当大的意义上，它是合适中国土地所有权制度，是能够衔接的。我们大概从宋朝就开始实行了永佃制，这个说法就能反映它的本质，永佃制一个核心的内容就是把土地所有权分成两个独立的权：

　　权利一，就是所有权。

　　权利二，有人把它叫做永佃权的，其实多数不是这么叫，多数大概把它叫做田面权，把所有权叫做田地权。

　　我是苏南常州人，在江南一带到了清朝已经非常普遍了，田地权和田面权都是可以独立存在和买卖或者流转的。在经济学意义上，如果用马克思主义经济学来说，所谓田地权就是取得绝对地租的权利，田面权就是取得其他地租的权利，绝对地租就是土地因为它的有机构成，而能够得到高于平均利润的回报。如果用马克思的话来说，从所有权垄断所取得的收入，其他地租用马克思的话来说，就是用经营垄断所取得的收入，是由土地投资的超额报酬所构成的。

　　这里是不是可以这样理解？所谓“三权分置”，所有权就是传统上讲的田地权，所谓经营权就是传统土地所有制度里讲的田面权。这两个权都是独立存在的，但是承包权不太好说，在我看来可能是经营权的一部分，但是也有解释这是所有权的一部分，这个跟传统的架构、理念，到底定在什么地方，不是太清楚。

　　但田地权(所有权)是存在的，它是集体的，它的收入是用来给集体所有者(也就是村委会)用来给全村居民处理公共支出的。田面权是独立的权利，是可以抵押、出租、买卖的权利，这样的话，历史就可以衔接起来，跟过去主张要把土地所有权还给农民的观点也是可以衔接的。

　　比如我自己，在上上届领导要交班的时候(2002年)江泽民总书记曾经组织过一些座谈会，中间包括了农业，我在那个会上就提这个意见，我是主张要把土地权还给农民的，但是我是明确地说，所谓还给农民的是田面权，不是田地权。

　　去年中办和国办文件是我可以接受的，我认为这个意见能够解决我的问题，因为所谓要明确土地所有权根本的问题不在绝对地租，在其他地租，因为你只要不把这个权利落实到人，经营者就不愿意投资，有人说把承包权延长到30年，他就可以投资了，但是我说不行，第一你30年最后总要有快到期的时候，那时他就不愿意投资了。

　　另外一条，土地的投资收益的期限超过30年，这是大的土地投资，它也不愿意投了，因为收益拿不到。有的经济学家，比如迟福林，他们的意见是把永久经营权还给农民，他们提出的意见也是这样，并不包括田地权，田地权收益比较固定，它用来给村里面的一些公共支出作为财政支撑，是可以的。而且不但要把永远的经营权给他，而且应该可以流转，这样才能够规模经营，还有一个问题就是转移用途了，工业化、城市化的过程中，怎么来让一些不是经营农业的资本的进入。

　　这是第一个问题，到底怎么来理解这三个权，它的经营本质是什么，要弄清楚，否则因为同样一个词，大家都用这个词，经常发生这样的问题，它的含义改变了，所以要有明确经济学的定义。

　　问题二，有序流转。

　　最近一些文件里讲了转包、出租、互换、转让、其他等形式。我认为只要它是独立的产权形式，所有的产权功能都应该有，这里有一个问题，怎么做到有序？这里有很多实践的经验，可以来交流，现在正在做第一步就是确权，确权以后有了产权证书，他就进入流转的过程了。最近发生的事情，资本进入了，进入后过两天又退出了，结果土地就撂荒了，这就是因为我们没有建立一个有序的流转市场。

　　十八届三中全会要求我们要建立一个统一开放竞争有序的市场体系，这个市场体系里当然包括土地市场，特别是现在突出要解决的就是怎么能够建立一个统一开放、竞争有序的经营权流转市场，这是我们面临的问题。

　　问题三，经营方式。

　　中办、国办的文件说，要发展农业适度规模经营，这是我们农地改革的一个目标。规模经营就跟今天会议的主题，跨界工商资本怎么进入农业有关，但是还有一个更加基本的问题，规模经营的现代农业组织形式是什么？经营方式是什么？看起来我们会议发的指导文件主要是要工商资本进入，它就能够向规模化的现代农业发展，但是这个跟我们的理解有一点差别，我们不知道大家记不记得。

　　1998年的十五届三中全会，关于农业和农村工作有个决定，这个决定里有一个对我们研究经济学的人来说很突出的事情，它有一段话说，家庭经营方式是最适合农业的经营方式，家庭经营方式不仅适应于以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。也就是家庭农业跟资本主义的大农场的经营方式，要雇佣劳动力的大农场的经营方式是一样的。传统的马克思主义认为现代化的农业是另外一个，不是家庭经营方式。

　　我们知道这个判断最早是杜老他们提出来的，后来陈锡文同志在80年代的一本著作里，详细地阐述了为什么是这样。这个判断现在我们看，对还是不对？我们现在讲规模经营，是不是还是同意过去1998年的判断？

　　我个人认为，从生产来说恐怕还是这样，我不重复地说，可以看一下陈锡文在80年代的著作，这个好象没有变，因为他的基本性质没有变，就是说农业，不管是种植业、广义农业(林木、渔业)都是跟动植物联系在一起的，它对自然的不断变化，必须要非常敏感地做出反映，而且它的结果是在生命过程的终点出现的。

　　基本的论据好像并没有改变，于是这就来了一个问题，规模化文件里也讲了，重点是培育家庭农场怎么变成规模化，不管是美国那样的广义的大型农场，或者是土地比较少的日本那样的家庭农场。

　　在这种情况下，我们工商资本应该做什么？金融资本可以进入农业，工商资本可以做什么？我觉得可以做的事情还很多，直接去搞生产这个事儿恐怕比较困难，今天带来我的两个同志，是我们乐平基金会下面一个创意园公司，是一个公益机构，它要介入这个就是因为要把无公害的蔬菜送到每家每户，这中间有许多环节，这些环节应该如何组织？如何制订规则，如何把这个市场组织起来，我们想用公益的办法来做一些投入，这个公共品要公益组织来参加来做。

　　我跟我这些同事们也常常交流，就发现这里面问题非常多，欧洲国家、美国这样的国家，它的合作化是非常普遍的，不在生产环节，在流通环节、商业、金融，我们现在叫做专业化作社，那是农民自己办的，这个专业化作社当年讨论这个问题的时候，第一个其实是19世纪的新奇士橘子，这是加州的橘子销售合作社，农民自己办的。除了农民自己办的，其实我们的社会资本也可以大力地介入，因为它有许多的环节，农业从开始生产到每个人进嘴，中间有许许多多的环节。

　　这许许多多的环节在过去的苏联式的社会主义体系中，它的办法是把它都纳入一个全国的大企业，变成一个企业，各个环节都用计划来进行控制，看来这个办法是不行的。各个环节之间怎么能够连起来？农民可以自己办专业合作社，因为我们一开始的时候就有很大的争论，是不是要学日本、台湾靠农协自己来办，农协也有它的金融部、销售部来办，当时没有得到领导的同意，所以后来这个就很薄弱。

　　现在好像有一点可能性，能不能够把这种方式(农村自己办的方式)比较全面地恢复，现在已经做了一些了，为什么立了一个专业合作社法，就是因为要发展这一类的流通领域的合作、金融的合作、供销的合作等等。

　　(本文作者介绍：著名经济学家，国务院发展研究中心研究员。)