文/新浪财经专栏作家 冯奎
克强总理在上任后首个政府工作报告，郑重宣告解决三个1亿人的问题。可以认为，到目前为止，中央政府关于城镇化的政策里面，三个1亿人的目标任务是实实在在的干货。
三个1亿人就是最实在的城镇化总理在政府工作报告中，着重提到，今后一段时期，要着力解决三个1亿人的问题。
三个一亿人的问题，最早是在 2013年12月的中央农村工作会议上提出的。原话是，在2020年要解决约1亿进城常驻的转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚户区和城中区改造，还有约1亿人口在中西部地区的城镇化。
克强总理在上任后首个政府工作报告，郑重宣告解决三个1亿人的问题。可以认为，到目前为止，中央政府关于城镇化的政策里面，三个1亿人的目标任务是实实在在的干货。
问：三个1亿人的提出有什么意义？
三个1亿人的目标任务往这一摆，城镇化的核心任务更加具体、明确，而不是像以前那样，让人对城镇化要干什么不着边际。以前讲城镇化，中央与地方理解不同，专家与官员，企业与政府，一个论坛上坐着七八个人，大家理解都不同。为什么不同，这是因为城镇化的核心任务一直没有界定清晰。比如，有的说是为了解决数亿农民工的问题，有的说是要启动几十万亿的投资。
随着讨论越来越清楚，大家基本认可城镇化就是人的城镇化，而且要以解决农民工问题为重中之重，但到底解决多少、怎么解决，谁来解决、何时解决等等，又是众说纷纭。一个最典型的情况就是，十六大以后，中央就对农民工工作作出一系列部署，2006年还出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。但时至2013年底，一直没有一个解决农民工问题的时间节点、阶段性任务的承诺。
中央现在明确提出三个1亿人的问题，廓清了笼罩在城镇化头上的种种迷雾。三座大山摆在跟前，有的说要翻过去，有的说要移走它，有的说要挖掉它，这些都是方法问题。但前提是，大家知道中央要干什么，知道中国城镇化的核心任务是什么。这是政府工作报告郑重承诺要解决三个1亿人问题最大的意义。
问：三个1亿人的难点在什么地方？
三个1亿人的问题，并不好解决。新年之初，我应新华社瞭望东方周刊约稿时，将三个1亿人问题，比做三座大山。这三座横亘在我们面前的大山，不能等闲视之，因为每座山都不好啃，都是一个极其复杂繁重的工作。
第一个1亿人，也就是约1亿进城常驻人口的落户问题，涉及到政府要承担的城镇化成本问题；涉及到农民工的最迫切的“安居”、最根本的“乐业”等问题、最长远的城镇社会融入等一系列问题。这些问题，都还刚刚破题。以住房为例，到2012年1.6亿外出农民工中，真正能够买房的大概是0.6%，能够独立租房的大概占13.5%，其他要么住单位宿舍，要么在生产场地，要么是合租，住房问题七八成的工作都还没有实质启动。
第二个1亿人涉及到棚户区与城中村改造。对于棚户区改造，国家积累的经验相对丰富。现在的困难是涉及到6000万人的城中村改造的问题。国家目前对城中村改造的顶层设计尚显空缺。从广州“三旧改造”、北京50个城郊区改造情况来看，城中村改造涉及到土地所有制、资金平衡、利益在不同主体之间分配等，都极其棘手。
第三个1亿人如何在中西部地区实现城镇化，这是又一个难题。西部地区现在的城镇化水平是45%。按不同的口径来计算，要有1亿人在中西部地区实现城镇化，大约都要有12%～14%的城镇化增长率。从现在起，到2020年这7年之间，要实现这个目标，显然是有一定难度，特别是支撑每年2个百分点的城镇化增长率的产业发展，是个头痛的大事。
问：三个1亿人的问题如何解决？
三个1亿人问题摆出来，箭在弦上不得不发的态势已十分明显。
首先估计就是任务的分解。既然当作一项自上而下拟定的任务，有政治性，任务的分解不是难事。要警惕的是，一些地方为了政绩，或者是为套取一定的政策支持，在相应配套方案和措施不具备的情况下，也敢拍胸脯应承。
第二，在解决三个1亿人的问题过程，要建立新的央地关系、政府之间的关系。三个1亿人问题，是人口在城乡之间、东中西部不同区域不同城市之间的再分布，是原有的依托户籍人口管理的各项政策的重大调整。中央政府与地方政府各自要承担什么责任？人口输出与输入的区域之间如何建立责任共担、分担机制？
第三，市场的力量如何发挥作用？解决三个1亿人的问题，光靠政府不行，还需要借重市场的力量。在东部地区，向数以千万的进城外来人口提供公共服务是政府的责任，但生产这些公共服务产品却需要各种盈利和非盈利机构。棚户区与城中村改造更是政府、私人企业、当地住户共同合作的结果，公众参与的合作机制与市场的运作机制是保证成功的必备条件。
第四，如何重点性地突破一些难题。东部地区主要就是为了解决外来人口市民化，中央、省能够给予哪些必需的土地、转移支付的政策。中西部地区不少中小城市和小城镇面临着基础设施薄弱，产业无力的局面，需要强调的是，国家城镇化的政策重心应该中移、西移，选择一批重点中小城市和小城镇，促进产业转移、农民工返乡就业、小城镇建设的有机结合。进城人口的住房、教育、保障等专门问题，都需要有顶层设计与一揽子方案。
(本文作者介绍：国家发改委城市中心研究员，城市中国网总编辑，管理学博士、应用经济学博士后，城镇化与城市发展战略专家。)
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