土地财政官员叫屈有理吗?

2014年03月05日 11:34  作者:冯奎  (0)+1

  文/新浪财经专栏作家 冯奎

  要干那么多事,但没有钱,怎么办,只有依赖土地财政,所以当地方拿不合理的央地财政税收体制说事的时候,他们显得很无奈。原先低成本生长出来的小城镇、中小城市,一旦列入试点或者“升格”,地方政府马上忘记“循序渐进”这一规律,马上启动大尺度的规划修编,城市建设成本成几何级数上升。

土地财政受指责 要细听三种叫屈声土地财政受指责 要细听三种叫屈声

  两会代表又在痛陈土地财政现象以及带来的严重问题,这也是历年两会的一个保留节目。

  痛陈归痛陈,土地财政涛声依旧。2013年,全国土地出让收入突破4万亿元。前两月北京土地出让金总额突破623亿元,达到去年全年土地出让金的1/3,预计一季度土地出让金很可能接近千亿元。土地收入占地方财政占比来看,2012年相对处于低谷,2013年占比显著提升。有的地方,土地出让出入占地方财收的比例可能高达40%甚至更高。  

  各界看到对土地财政的弊病,因此指责不断。从地方政府的层面,则是叫屈声不断。我大致说来,有的叫屈声,多多少少有几分在理的成分。有一类叫屈声,内容含混,比较容易迷惑人,但却是最值得底气不足的成分,我们有必要细加辨别这些叫屈声。

  第一种是承认有大量的甚至高比例的土地出让收入,但根本不承认土地财政有什么问题,甚至认为这是合理的现象。北京就是这样。北京市副市长陈刚在一次接受采访时就指出,北京的卖地钱都投入到了基础设施和保障房建设等,并非用于发工资,不存在“土地财政”。北京还首次公布了本是当年土地出让金收入的使用方向,以此为“土地财政”正名的努力,

  第二种是并不回避或者讳言土地财政现象,但认为造成土地财政问题,根源不在地方政府,而在中央政府。经常被用于说理的是1994年的分税制改革。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架,这个框架增强了中央政府财政收入的比重,当时的改革使得中央政府在全部财政收入中所占的份额从22%提高到60%,却没有改变支出的责,这样就有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移,省级以下分税制迟迟不能到位,地方财政缺口越来越大,有个别省、市的情况可能还要特殊一些。

  要干那么多事,但没有钱,怎么办,只有依赖土地财政,所以当地方拿不合理的央地财政税收体制说事的时候,他们显得很无奈。例如,当有记者问询广州是否有严重的土地财政问题时,市长委托财政局的回答是,2012年广州地区税收收入4300亿元,但留在市本级只有三分之一不到,所以显得土地收入占比大。”“土地收入对广州财收确实比较重要”。这里面讲到的就是央地关系问题。

  第三种叫屈声是近年来比较多的,也是最为莫衷一是的。也就是,不少地方认为,推进城镇化就是搞建设,没钱建设,只有土地财政。有次,有个地方领导跟我手一摊,说,城镇化、城市建设要搞,让谁来也得卖地啊!

  关于土地财政,地方的叫屈声还有其他种种,但主要就这么三种。

  上面第一第二这两种叫屈声,尽管里面不是百分之百地合理,但毕竟都有合理成分。第一种叫屈声涉及到土地财政的概念,以及土地财政的风险评估。土地财政作为一种经济现象,由多个经济指标综合反映,土地收入占地方财收的比例,即便是同一个数字,在不同的城市所表示出来的“危险”程度并不完全相同。一定限度内有合理性,超越一定限度则需要进行预警、公开监督。这个方面,分类研判而不是一棒子打下去,似乎更加重要。如果有必要,全国应建立土地财政风险评级的制度。

  第二种叫屈声涉及到改革现行的财政税收体制。 这种叫屈声有相对多合理的成分在里面。1994年设计这项制度时,我国的城镇化率刚刚达到30%,其迅猛发展的势头以及由此带来的问题,并没有被广为关注。20年来的情况有很大的不同,快速城镇化背景下,人口大量流动。尤其是东部广东、浙江都有四五千万的外来流动人口,必然给地方带来巨大的财政支出压力,这是以往忽略的。从世界上多数国家来看,类似教育、医疗这类支出,多由中央政府或央地区担,我国的教育、医疗、社会保障等,皆由地方政府承担,并不符合制度设计的一般规律。

  第三种叫屈声,听起来有理,实际上禁不住推敲。这类土地财政问题,根本原因在于,地方政府铺了太大的摊子,特别是贪大求洋,大造新城。摊子一铺下去,需要大量的基础设施投入,哪来的钱,只有依靠卖地。卖地的钱继续用来铺摊子,结果循还往复,背上了越来越大的包袱,陷入越来越深的泥坑。

  去年我所在的中国城市和小城镇改革发展中心进行调研,每个省会城市都要建造4座多新城,每个地级市在建1.5个新城。新城面积小则几十,中则几百,上千平方公里也不稀奇。最近我们还注意到一类例子,就是原先低成本生长出来的小城镇、中小城市,一旦列入试点或者“升格”,地方政府马上忘记“循序渐进”这一规律,马上启动大尺度的规划修编,城市建设成本成几何级数上升。

  上述城市发展模式,反过来会倒逼地方政府不得深度依赖土地财政。如果这种思路不改变,这种粗放的发展模式不改变,土地财政的深度套牢也就无解。

  (本文作者介绍:国家发改委城市中心研究员,城市中国网总编辑,管理学博士、应用经济学博士后,城镇化与城市发展战略专家。)

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文章关键词: 城镇化城市土地财政地方政府

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