文/新浪财经专栏作家 冯奎
要干那么多事，但没有钱，怎么办，只有依赖土地财政，所以当地方拿不合理的央地财政税收体制说事的时候，他们显得很无奈。原先低成本生长出来的小城镇、中小城市，一旦列入试点或者“升格”，地方政府马上忘记“循序渐进”这一规律，马上启动大尺度的规划修编，城市建设成本成几何级数上升。
土地财政受指责 要细听三种叫屈声两会代表又在痛陈土地财政现象以及带来的严重问题，这也是历年两会的一个保留节目。
痛陈归痛陈，土地财政涛声依旧。2013年，全国土地出让收入突破4万亿元。前两月北京土地出让金总额突破623亿元，达到去年全年土地出让金的1/3，预计一季度土地出让金很可能接近千亿元。土地收入占地方财政占比来看，2012年相对处于低谷，2013年占比显著提升。有的地方，土地出让出入占地方财收的比例可能高达40%甚至更高。
各界看到对土地财政的弊病，因此指责不断。从地方政府的层面，则是叫屈声不断。我大致说来，有的叫屈声，多多少少有几分在理的成分。有一类叫屈声，内容含混，比较容易迷惑人，但却是最值得底气不足的成分，我们有必要细加辨别这些叫屈声。
第一种是承认有大量的甚至高比例的土地出让收入，但根本不承认土地财政有什么问题，甚至认为这是合理的现象。北京就是这样。北京市副市长陈刚在一次接受采访时就指出，北京的卖地钱都投入到了基础设施和保障房建设等，并非用于发工资，不存在“土地财政”。北京还首次公布了本是当年土地出让金收入的使用方向，以此为“土地财政”正名的努力，
第二种是并不回避或者讳言土地财政现象，但认为造成土地财政问题，根源不在地方政府，而在中央政府。经常被用于说理的是1994年的分税制改革。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，这个框架增强了中央政府财政收入的比重，当时的改革使得中央政府在全部财政收入中所占的份额从22%提高到60%，却没有改变支出的责，这样就有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移，省级以下分税制迟迟不能到位，地方财政缺口越来越大，有个别省、市的情况可能还要特殊一些。
要干那么多事，但没有钱，怎么办，只有依赖土地财政，所以当地方拿不合理的央地财政税收体制说事的时候，他们显得很无奈。例如，当有记者问询广州是否有严重的土地财政问题时，市长委托财政局的回答是，2012年广州地区税收收入4300亿元，但留在市本级只有三分之一不到，所以显得土地收入占比大。”“土地收入对广州财收确实比较重要”。这里面讲到的就是央地关系问题。
第三种叫屈声是近年来比较多的，也是最为莫衷一是的。也就是，不少地方认为，推进城镇化就是搞建设，没钱建设，只有土地财政。有次，有个地方领导跟我手一摊，说，城镇化、城市建设要搞，让谁来也得卖地啊！
关于土地财政，地方的叫屈声还有其他种种，但主要就这么三种。
上面第一第二这两种叫屈声，尽管里面不是百分之百地合理，但毕竟都有合理成分。第一种叫屈声涉及到土地财政的概念，以及土地财政的风险评估。土地财政作为一种经济现象，由多个经济指标综合反映，土地收入占地方财收的比例，即便是同一个数字，在不同的城市所表示出来的“危险”程度并不完全相同。一定限度内有合理性，超越一定限度则需要进行预警、公开监督。这个方面，分类研判而不是一棒子打下去，似乎更加重要。如果有必要，全国应建立土地财政风险评级的制度。
第二种叫屈声涉及到改革现行的财政税收体制。 这种叫屈声有相对多合理的成分在里面。1994年设计这项制度时，我国的城镇化率刚刚达到30%，其迅猛发展的势头以及由此带来的问题，并没有被广为关注。20年来的情况有很大的不同，快速城镇化背景下，人口大量流动。尤其是东部广东、浙江都有四五千万的外来流动人口，必然给地方带来巨大的财政支出压力，这是以往忽略的。从世界上多数国家来看，类似教育、医疗这类支出，多由中央政府或央地区担，我国的教育、医疗、社会保障等，皆由地方政府承担，并不符合制度设计的一般规律。
第三种叫屈声，听起来有理，实际上禁不住推敲。这类土地财政问题，根本原因在于，地方政府铺了太大的摊子，特别是贪大求洋，大造新城。摊子一铺下去，需要大量的基础设施投入，哪来的钱，只有依靠卖地。卖地的钱继续用来铺摊子，结果循还往复，背上了越来越大的包袱，陷入越来越深的泥坑。
去年我所在的中国城市和小城镇改革发展中心进行调研，每个省会城市都要建造4座多新城，每个地级市在建1.5个新城。新城面积小则几十，中则几百，上千平方公里也不稀奇。最近我们还注意到一类例子，就是原先低成本生长出来的小城镇、中小城市，一旦列入试点或者“升格”，地方政府马上忘记“循序渐进”这一规律，马上启动大尺度的规划修编，城市建设成本成几何级数上升。
上述城市发展模式，反过来会倒逼地方政府不得深度依赖土地财政。如果这种思路不改变，这种粗放的发展模式不改变，土地财政的深度套牢也就无解。
(本文作者介绍：国家发改委城市中心研究员，城市中国网总编辑，管理学博士、应用经济学博士后，城镇化与城市发展战略专家。)
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