文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 李庚南
严格控制地方政府举债、防范地方政府负债的隐性风险，成了当前中央政府打好防范金融风险攻坚战的必然举措。而财政部高举的板子虽直奔地方政府及国有企业去的时候，但却疼叫在金融机构身上。这看似不解却尽在情理之中。
创新是金融业发展的灵魂，更是金融企业突破体制机制禁锢的动力。在小微企业、“三农”等普惠金融领域，以及绿色金融、科技金融等特色金融领域，面对融资对象客观存在的信息不对称、缺乏有效抵押担保物的融资短板，传统金融理念、机制、服务模式及产品表现出明显的“水土不服”，尤其需要创新。
近年来，金融机构在服务实体经济方面进行了诸多富有成效的创新，形成了许多可复制的模式。其中一个基本的范式就是开展与地方政府的多维合作，不断创新融资模式，政府担保基金、“银政”、“银政保”、“银政担”等种种依托地方政府、实行风险分担的融资模式创新层出不穷。以政府担保资金或信用增信撬动多倍的信贷资金，一度成为各地政府改善金融环境、金融机构创新金融服务的经验之谈。当然，其中也不乏规避监管的所谓创新。
但是，随着财政部一纸禁令颁布，金融机构违规向地方政府提供融资的行为将渐次曝光；而那些所谓的创新经验或将成为负累，成为金融机构不得不直面的新考验。
3月30日，财政部出台了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）（以下简称23号文），对金融企业主要是国有金融企业向地方政府和国有企业提供投融资的行为提出了规范性意见，明确金融机构“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金”；并从资本金审查、还款能力评估、投资基金、资产管理业务、政策性开发金融、合作方式、金融中介业务、PPP、融资担保、出资管理、财务约束、产权管理、配合整改、绩效评价、监督检查等十六个方面就金融机构对地方政府和国有企业投融资行为提出了具体规范意见与要求。
结合 3月26日财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）所提出的“严格落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为”等要求，我们不难感受到决策层在规范地方政府举债行为、防范和控制地方政府隐性债务风险方面的决心。
财政部23号文件的出台，与《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）形成强烈的政策呼应；其最根本立意是，通过规范金融机构对地方政府资金供给行为，从需求端、供给端双向发力，共同挤压地方政府负债泡沫，防控地方政府债务隐性风险。
尽管从财政部发布的数据看，2017年中国政府债务负债率36.2%，这一水平远低于国际通用的60%警戒线，也低于主要经济体和新兴市场国家的负债水平，政府债务风险总体可控；但个别地区负债率上升速度之快，特别是地方政府直接显性负债与隐性负债近年来呈快速上升态势，但却不能不引起中央政府的警觉。据WIND数据，2008年以来，地方政府直接显性负债由2168亿元上升至2014年末的16000亿元；地方政府负有担保责任的债务由12143亿元上升至29000亿元。与之相映证的是，近年来一些地方政府入不敷出，甚至沦为“老赖”。
因此，严格控制地方政府举债、防范地方政府负债的隐性风险，成了当前中央政府打好防范金融风险攻坚战的必然举措。而财政部高举的板子虽直奔地方政府及国有企业去的时候，但却疼叫在金融机构身上。这看似不解却尽在情理之中。
去年财政部出台的《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）， 已明确地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资；同时严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
87号文的下发，已经令不少金融机构陷入进退两难境地。一些地方政府纷纷以87号文件为依据，单方面撤销此前签订的PPP项目类融资，使金融机构处于非常尴尬的境地：要么严格按监管规定执行，控制新的投入，则此前介入的项目或将因“缺血”而“烂死”，投入的贷款变为不良；要么冒险继续违规或变相为地方政府的项目“输血”金融机构。
而此番的23号禁令则在更大的范围、更多的领域掐住了金融的脖子。金融机构此前通过投资基金、资产管理业务、统一授信、PPP和融资担保等模式开展与地方政府合作、以政府回购、明股实债、固定回报等方式为地方基础设施类项目提供融资的“旁门左路”已然被堵住。
金融机构将面临几方面的严峻挑战：
一是表外资金如何回表内的问题。先前通过种种资金腾挪大法违规为地方政府提供的融资，如何以合规的“姿态”回到表内？毕竟，靠政府债券置换越来越受到发债限额的制约。而主动压缩退出也将面临来自地方政府的直接压力。按照23号文，金融机构在配合地方政府债务整改时，不得盲目抽贷、压贷和停贷，以防范存量债务资金链断裂风险。而其边界显然难以把握。
二是金融机构业务拓展空间或将受到压缩，资产结构优化配置问题凸显。
按照23号文要求，金融机构不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。若严格遵照上述规定，则以期限长、评估难、风险高、退出难为主要特征的PPP项目对金融机构而言或成鸡肋，做或者不做都将是一种压力，或承受更大的风险，或错失业务拓展的机遇。
三是原有的创新将面临“再创新”的压力。这或是更为深远的影响。财政部23号文明确，政府性融资担保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务，自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。这将使金融机构不得不告别以往的依托地方政府信用的种种金融创新，在防范金融风险与强化对实体经济服务的跳板之间，商业银行势必对原来的种种创新进行再创新。
长期以来，金融机构在涉及小微企业、“三农”等经济发展薄弱环节的融资服务时，基于融资对象信息不对称、缺乏有效抵押物等客观现实，往往热衷于与地方政府开展相关合作，通过寻求地方政府的增信来拓展这些领域的业务。金融机构依托地方政府增信的服务模式创新主要有以下几种：
1． “银行+政府”模式。引入政府增信机制，以缓解特殊群体贷款抵押担保难问题。地方政府与银行机构开展合作，以建立政府信用担保基金、政府承诺与银行按一定比例分担风险等方式，鼓励银行机构加大对小微企业等领域的金融支持，或推动银行机构开展信用贷款等方面的金融创新。
2． “政府+银行+担保”模式。即政府、银行、担保公司三方签订合作协议，一旦被担保企业发生问题，出现需要代偿的现象，将以往由担保机构全额代偿的做法改成由承办的政策性担保机构、银行、所在地方政府财政各按约定比例分担可能出现的贷款风险。
3．“政府+银行+保险”模式。即由地方政府、银行、保险公司三方参与、风险共担的金融服务模式。比较典型的就是近年广为推广的“银政保”小额贷款保证保险业务。
一个不争的事实是，长期以来，以地方政府信用背书的基础设施、公共服务领域的贷款投入，与依托房地产的信贷投资，实际上构成了金融机构特别是商业银行信贷投放的重心和利润贡献点；但同时也成为商业银行得以前行的双拐，——虽然在不断前行，但无法掩饰其病态性与脆弱性。或许只有真正将两根拐杖都扔了，我们的金融机构才开始恢复肌能，才开始真正成熟。
需要正视的是，对于小微企业、“三农”等普惠金融领域的金融服务问题，始终应该是政府政策关注的重点。而整合政府资源，加快推进和完善政策性融资担保体系的建设当为正解。而政策性融资担保体系效用的真正发挥则有待财政理念的创新。
值得探讨的是，地方政府过度负债、盲目负债所形成的泡沫不断膨胀，的确到了一个不得不高度警觉的时候；但地方政府隐性负债泡沫是否真的到了需要主动刺破的程度，或许值得斟酌。毕竟，贸然刺破所释放的强大气流或许会造成意想不到的伤害。在地方政府债务问题上，管好举债行为仅是一方面。或许管好地方政府的预算（包括中央与地方事权的匹配性），管好地方政府用钱的行为，改变地方政府“大手大脚”花钱的习惯，意义更大更深远。
(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)
责任编辑：杨群
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