“三会”合并的可能性有多大

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 李庚南

　　我们探索完善金融监管体制的取向显然应该是在“一委一行三会”新监管框架之下，如何完善运作机制，发挥监管协同功能，而非另辟蹊径。

“三会”合并的可能性有多大

　　最近金融同仁见面的第一句话变成了“会不会合并”“真的会合并吗”。可见金融监管体制改革牵动了多少金融民工之衷肠！从坊间盛传的版本看，再谈论银监会、证监会、保监会“三会”合并的可能性似乎是多此一举。但笔者认为，在尘埃落定之前，对金融监管体制的取向依然有诸多值得探讨的方面。 在谜底揭晓之前，何妨一猜？至少对所谓的“三会合并”有几个方面需要释疑：

　　其一：未满周岁的金稳委将何去何从？

　　若果真“三会”合一，形成“央行+金监会”的“双峰”监框架，那么去年刚刚成立的、尚未满周岁的金稳委又该如何？金稳委存在的意义就值得探讨了。要知道，金稳委的横空出世是去年金融监管体制改革的一大突破和亮点。

　　实际上，脱胎于2017年7月全国金融工作会议、成立于2017年11月的国务院金融稳定与发展委员会从某种意义上是对此前多年来改革金融监管体制呼声的兑现，至少是金融监管体制改革的阶段性成就。作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，金稳委由国务院副总理马凯担任主任，明示了其统领协调“一行三会”的权威性。换言之，金稳委的成立标志着我国新的金融政策与监管框架——“一委一行三会”的确立。

　　从这种意义上看，我们探索完善金融监管体制的取向显然应该是在“一委一行三会”新监管框架之下，如何完善运作机制，发挥监管协同功能，而非另辟蹊径。

　　从逻辑上说，成立不到半年的金稳委，以及基于金稳委的“一委一行三会”新监管机制实际运作尚处于磨合时期。我们甚至无法找到研判其功能和威力的实证，就匆匆以一种新的监管框架取代之显然是不经济的改革策略，也不符合中国国情。

　　金稳委设立的初衷，就是要在避免机构整合的体制震动前提下，增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性。如果这一初衷能很好地贯彻，监管体制的弊端应该能够得到有效克服或缓解的。

　　所以，进一步完善金融监管体制的基础应该是以金稳委为核 心的“一委一行三会”新监管机制。完善的方向，应该是从评估金稳委机制发挥的效果入手，分析并努力消除妨碍新监管机制特别是金稳委功能发挥的因素，从中找到金融监管的症结所在，找到解开中国金融监管之惑的钥匙。

　　其二：政府工作报告关于监管体制提法有何不同？

　　纵观历年《政府工作报告》，金融体制改革均被列为当年的重点工作任务之一，而金融监管则无一例外成为改革的核 心之一。但仔细对比2018年《政府工作报告》与往年《政府工作报告》，不难发现，在关于金融监管方面的提法有了微妙的变化：

　　2016年《政府工作报告》明确提出：深化金融体制改革。加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖。2017年《政府工作报告》明确指出：抓好金融体制改革。…… 稳妥推进金融监管体制改革，有序化解处置突出风险点，整顿规范金融秩序，筑牢金融风险“防火墙”。连续两年的《政府工作报告》均将推进金融监管体制改革作为深化金融体制改革的重要任务之一。

　　但2018年的《政府工作报告》，在“加快金融体制改革”方面并未明确提及监管体制改革，而是强调：改革完善金融服务体系……深化多层次资本市场改革……深化利率汇率市场化改革，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。只是在“决打好三大攻坚战”中要求，“强化金融监管统筹协调，健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管，进一步完善金融监管”。

　　这一微妙的变化意味着什么？联想上文的金稳委，或许我们可以得出一种判断：金稳委的成立实际上已经把我们带入一个新的监管框架；监管改革接下来的任务是如何让金稳委运作常态化，真正发挥金稳委监管统筹协调功能。

　　其三：有关高层人士关于监管改革的看法有何深意？

　　在“两会”前夕，全国政协委员、中财办副主任杨伟民在接受记者关于金融监管体制改革的采访时就明确表示， 我们不会简单效仿某一个国家的模式，“并不是会有一个最好的模式，只会有一个最适合一个国家的模式。”

　　那么，最适合中国的监管模式是什么？

　　从国际金融监管实践看，目前居于主流的模式主要有三种：以美国为代表 “分业监管+金融稳定委员会”模式，或称多头监管模式；以英国为代表“央行+行为监管局模式”，也称超级大监管模式；以澳大利亚为代表的“双峰”监管模式。近年来围绕监管体制改革方向的探讨，大抵在“双峰”监管模式、超级监管模式及其他监管模式之间进行，理论界与实践部门在具体模式的探讨上也往往是见仁见智。

　　显然，基于金稳会下的新监管框架或许正好体现了我们在监管体制改革取向上“不会简单效仿某一个国家的模式”的导向。从强化金稳委功能和作用的角度看，我们就不难理解近期一些高层人士特别是央行高层何以频频发声“要发挥央行在新监管体制中更重要作用”了。

　　在3月9日上午举行的十三届全国人大一次会议记者会上，中国人民银行行长周小川在回答“金融监管体制改革将如何推进”问题时坦言，机构改革还是主要依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置，参考的过程中也研究了所谓‘双峰’监管的体制，但是，我们目前觉得还是要观察一段时间，不是说我们就要采用‘双峰’监管的尺度。”可见，基于“三会合一”的金融监管局与央行的“双峰”监管模式已经OVER。

　　那么，“一行三会”大监管模式可能出现吗？

　　全国政协委员、著名经济学家李稻葵认为，“合中国国情的金融监管模式，我倾向于一行三会多统一、多整合为好。因为央行的很多政策和金融市场的波动是紧密相关的。”但这种模式显然会带来更大的震动。这还在其次，关键是这种大一统的监管或会对央行货币政策形成扰动。在当前的国际金融格局中，维护国家货币安全的重要性或将上升，央行在平衡货币供需、防范汇率风险方面的任务将更加艰巨，更加需要凝心聚力。在今年的《政府工作报告》中强调“深化利率汇率市场化改革，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”自有其深意。因此，个人认为，“一行三会”大整合出现的可能性很小。

　　尽管我们呼吁金融监管体制改革的一个基本出发点是破解分业监管与混业经营的矛盾。但实际上，这种矛盾或许并未激化到这种非要合并监管的程度，尽管这是一个必然取向，但过程应该是渐进的；毕竟目前的混业经营，除了金融控股公司外，其实也还是一种遮遮掩掩的、并不充分的混业。因此，是否走向完全的合业监管、是否符合监管的逻辑本身有待斟酌。

　　毋庸置疑，监管与创新的关系，应该是紧跟而非引领的关系。在混业经营并非完全、充分的情况下，实行完全的合业监管实际上就是监管走在了创新前面，以完全的合业监管引领不完全的混业经营，这并不符合监管的逻辑。监管者的定位应该是关注金融创新的方向，看护金融创新的步伐，守住金融监管的风险底线，及时对金融机构的创新进行纠偏，防止金融创新走火入魔、误入歧途，走向逃避监管、追求监管套利的误区。

　　那么，进一步完善监管的方向是什么？

　　去掉两个选项之后，监管体制改革的思路或许很清楚了，就是金稳委再往前走一步。

　　正如周小川行长在3月9日记者会上所指出，根据去年包括全国金融工作会议披露的相关信息，央行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。去年11月，金融稳定发展委员会宣告成立，将作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，其办公室位于央行。未来，金融监管主要有以下几方面工作：一是金融监管有一些空白，这些空白需要尽快弥补。二是金融监管有些规则也出现一些缺陷，将会增强对金融规则的制定。此外，已经发生的金融机构、准金融机构的风险需要抓紧处置，维持金融系统健康。

　　其实，周小川行长的这番话已经把问题说得非常明确了：强化金稳委的功能，完善监管规则，弥补监管——这是“央行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用”的基础。

　　而此前中国人民银行研究局局长徐忠专文提出的“以矩阵式管理充实金融委是金融监管体制改革最优方案”，实际上为周小川行长的讲话提供了最好的注脚。徐忠认为， 金融委如果只实现单纯的顶层协调，无法解决现行体制下分业监管不适应综合经营的根本矛盾，金融风险防控仍然无力无效。在机构保持基本稳定条件下，要达到改革目标，需要有业务线上的实质整合，才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用。

　　最为关键的是，目前金融监管面临的诸多问题，并非靠简单的合并可以解决，而是要从根子上解决监管职责的明晰与统一问题。

　　围绕这一目标，关键要解决两方面的问题：

　　金融体系内主要解决监管协同问题，或曰穿透式监管。建立健全金融控股公司监管规制，加强对金融控股公司监管或是强化监管协同的最好切入点。

　　体系外，需要解决的问题主要是监管空白问。这一问题的根源在于机构监管模式对监管视野的束缚、监管范围的束缚，“谁批的机构谁监管”“谁生的孩子谁抱走”，这中格局必然使一些新生的三无（无准入、无门槛、无监管）金融业态游离在监管的视野之外，金融乱象也由此滋生蔓延。最好的切入点是对影子银行、互联网金融等新业态的整治与规范。

　　无论是体系内还是体系外，金融监管的短板与改革方向应当时构建并强化行为监管体系。关键是要更新对行为监管的认知，走出单纯的消费者保护的框架。实际上，行为监管的范围不仅涉及金融服务金融消费者的环节，也包括金融体系内金融机构本身的行为规范性；并未监管的内涵，不仅是保护消费者，还包括对行为的识别、跟进与监管。笔者以为，对行为监管的定位或许就“行为监管”本源：凡是涉及金融业务、金融活动的行为都属于金融行为，凡是金融行为都应纳入金融监管，都应依据其行为的主要特征（信贷、保险、证券、信托）厘清相应的监管职责边界；使任何一种金融行为都能找到监管的归属。

　　(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)