摘要
2023年，政府出台一系列扩投资、稳经济政策，地方政府债券成为重要抓手；特殊再融资债券重启发行，是一揽子化债方案中力度最大、影响最大、效果最明显的化债方案。2023年，地方政府债券呈现发行规模和净增规模再创新高、发行及净增节奏明显后置、平均发行期限有所缩短、发行利率波动下降等特点。预计2024年，积极的财政政策要求下，地方政府债券发行规模将继续提高；专项债券资金投向领域有望进一步细化和扩展；地方政府债务风险防范化解不会松懈，严监管态势将持续。
正文
政策梳理
2023年，政府出台一系列扩投资、稳经济政策，涉及生态环境、新能源基建、乡村发展、职业教育、公共卫生、绿色发展等方面，地方政府债券成为重要抓手。
2023年3月，《政府工作报告》提出，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动，促进区域优势互补、各展其长，继续加大对受疫情冲击较严重地区经济社会发展的支持力度，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。
生态环境方面，2023年1月，国家发改委、住建部和生态环境部联合发布《关于推进建制镇生活污水垃圾处理设施建设和管理的实施方案》，指出各地可将符合条件的建制镇污水垃圾处理设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。2023年7月，国家发改委、生态环境部和住建部联合印发《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》，提出将符合条件的环境基础设施建设项目纳入地方政府专项债券的支持范围。
新能源基建方面，2023年5月，国家发改委和国家能源局联合发布《关于加快推进充电基础设施建设更好支持新能源汽车下乡和乡村振兴的实施意见》，提出可利用地方政府专项债券等工具，支持符合条件的高速公路及普通国省干线公路服务区（站）、公共汽电车场站和汽车客运站等充换电基础设施建设。2023年6月，国务院办公厅印发《关于进一步构建高质量充电基础设施体系的指导意见》，鼓励通过地方政府专项债券等支持符合条件的充电基础设施项目建设。
乡村发展方面，2023年1月，国家发改委印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》，将符合条件的安置区融入新型城镇化相关项目，纳入中央及省级财政衔接乡村振兴补助资金和地方政府专项债券支持范围。2023年7月，国家发改委、国家能源局和国家乡村振兴局等部门出台《关于实施农村电网巩固提升工程的指导意见》，指出要用好地方政府专项债券和农网还贷资金，优化调整农村电网巩固提升工程中央预算内投资支持范围。
职业教育方面，2023年6月，国家发改委等部门印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》，强调要加大投资政策扶持力度，将符合条件的职业教育产教融合项目纳入地方政府专项债券支持范围。
公共卫生方面，2023年6月，国家发改委办公厅等部门印发《关于补齐公共卫生环境设施短板开展城乡环境卫生清理整治的通知》，将推动超大特大城市辖区内的山区县（区）“平急两用”设施建设，统筹安排中央预算内投资、地方政府专项债券等渠道资金，积极支持生活垃圾分类处理、污水处理与资源化利用、农村人居环境整治提升、农业面源污染治理、医疗卫生机构基础和环境卫生建设等项目建设。
绿色发展方面，2023年8月，国家发改委等部门印发《绿色低碳先进技术示范工程实施方案》，指出将符合条件的绿色低碳先进技术示范工程基础设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围。
2023年，中央重要会议强调要严防地方债务风险，制定实施一揽子化债方案；目前看，特殊再融资债券是一揽子化债方案中力度最大、影响最大、效果最明显的化债方案；明年要合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围，统筹化解地方债务风险，坚决守住不发生系统性风险的底线。
2023年7月，中共中央政治局召开会议，强调要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。同时，会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。从后续出台的化债举措来看，特殊再融资债券是一揽子化债方案中力度最大、影响最大、效果最明显的化债方案。
2023年10月，中央金融工作会议强调，要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。这体现出在有效降低地方债务风险水平的同时，要重点研究建立长效机制，地方政府债券将起到关键作用。
2023年12月，中央经济工作会议提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效；要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果；合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围；要持续有效防范化解重点领域风险，统筹化解地方债务风险，坚决守住不发生系统性风险的底线。
发行特点
从发行规模看，2023年前11个月地方政府债累计发行规模已破9万亿，创历史新高；净增规模逾5.50万亿，已超2022年全年水平。
2023年1~11月地方政府债共发行2，118只，累计发行量约9.13万亿元，较2022年全年增加约1.77万亿元，发行规模首次突破9万亿元，创历史新高，主要原因是为置换存量债务，10月以来24省累计发行1万余亿元特殊再融资债券；净增量约5.56万亿元，较2022年全年净增量增加0.98万亿元。具体看发行规模，2023年1~10月，按债券类型分，一般债发行约3.08万亿元，占比约36.32%，专项债发行约5.40万亿元，占比约63.68%；按债券性质分，新增债券发行约4.34万亿元，占比约51.16%，再融资债券发行近4.14万亿元，占比约48.84%，其中偿还到期政府债本金3.06万亿元，占到期偿还本金比重约89.02%。
从发行节奏看，2023年地方债发行及净增节奏明显后置，8月和10月为供给高峰，三、四季度发行规模明显高于往年。
2023年地方政府发行债券节奏明显偏慢，8月和10月是今年地方债供给的双高峰，其中受到特殊再融资债券发行影响，10月单月净增规模超1万亿元，为历史首次。由此，2023年地方债发行主要集中在第三、四季度，其中第四季度前两个月地方债发行总额2.06万亿元，已经创造历史四季度地方债发行规模新高。而地方债发行节奏偏慢也带动净增后置，预计2023年四季度地方债净增量亦显著高于往年。
从发行期限结构看，2023年地方债平均发行期限有所缩短。
2023年10年期以下（不含10年期）地方债发行规模占比44.91%，较2022年的33.99%增长10.91个百分点，期限结构向短端倾斜。从平均发行期限看，截至2023年10月末地方债平均发行期限为12.6年，较2022年同期回落0.8年。按债券类型看，截至2023年10月末，一般债平均发行期限7.5年，专项债平均发行期限15.5年。
从发行利率看，2023年1~10月地方政府债发行利率整体波动下降。
2023年1~10月地方政府债券发行利率整体呈波动下降走势。具体来看3年期、5年期、7年期和10年期发行利率走势，2022年前11个月，各期限地方政府债券发行利率均有所下降，三季度末以来，受跨季、政府债供给放量以及缴税等因素影响，各期限地方政府债券发行利率小幅回弹。
从新增资金用途看，2023年地方政府新增一般债券及专项债券资金均主要投向交通基础设施、社会事业和市政建设等领域，投向结构与2022年保持一致。
2023年1~10月，地方政府新增一般债券资金投向前三名的领域包括社会事业、交通基础设施和市政建设领域，占新增一般债券总额的比重分别为27.92%、19.39%和19.21%；新增专项债券资金投向前三名的领域为市政及产业园区基础设施、交通基础设施和社会事业，占新增专项债券总额的比重分别为33.99%、18.45%和16.39%。整体来看，投向结构与2022年保持一致。
存量债务方面，2023年地方政府专项债务规模增长带动地方政府债务存量增加，预计2024年偿债高峰期将出现在6、7、8月；近年来地方政府债务利息支付中枢持续上移。
截至2023年10月末，地方政府存续债务中逾99.50%以政府债券形式存在，其中一般债务和专项债务分别为15.71万亿元和24.39万亿元。2023年1~10月，一般债务和专项债务月均同比增速分别为4.43%、18.98%，较2022年全年平均增速有所回落，整体上地方政府专项债务规模增长带动地方政府债务存量增加。同期，地方政府债务本金偿还总额3.44万亿，偿还中枢较2022年大幅上移；地方政府债务支付利息总计1.05万亿，月均利息支出自2021年起持续增加。2024年地方政府债务到期总额为2.96万亿元，其中6月至8月将迎来地方债的密集到期。
分地区来看，2023年地方债发行大省仍为经济相对发达省份。
此外各地区存续债券方面，截至2023年11月末，存续债券规模前五名的省份有广东、山东、江苏、浙江和四川，余额分别为2.95万亿元、2.73万亿元、2.28万亿元、2.27万亿元和2.02万亿元；存续债券数量前五名的省份分别为广东、河南、山东、浙江和安徽。
总结与展望
积极的财政政策要求下，预计2024年地方政府债券发行规模将继续提高。当前我国内外部形势依然严峻复杂，地方政府专项债券是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段，经济发展对于财政政策发挥跨周期调节、托底经济增长作用的实际需求仍较强，2024年地方政府债有望延续稳增长趋势。
专项债券资金投向领域有望进一步细化和扩展，重点关注资金使用效率。2023年以来系列会议和文件要求将符合条件的建制镇污水垃圾处理设施建设项目、安置区融入新型城镇化相关项目、充换电基础设施建设项目、职业教育产教融合项目和环境基础设施建设项目等纳入地方政府专项债券支持范围，2024年，地方政府专项债券资金投向领域有望进一步细化和扩展，需重点关注资金使用效率。
地方政府债务风险防范化解不会松懈，严监管态势将持续。随着地方政府债务率不断上升，防范化解地方政府债务风险仍将是贯穿2024年的主线，地方政府债务的规范和管控将继续加码，并在现有基础上不断细化，严监管态势将持续。
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