大公国际：“十四五”时期我国货币金融政策的六大着力点解析

　　大公国际 韩熙良

　　摘要

　　“十四五”规划中有关货币金融政策的表述体现出金融部门将加快建立现代金融体制，继续深化金融供给侧结构性改革，为新发展格局下实体经济高质量发展服务的核心思想。“十四五”时期，我国将保持货币政策稳健性，完善货币供给调控机制，健全基准和市场利率体系，扩大使用结构性政策工具；鼓励中小银行补充资本和优化治理，提升服务地方经济发展能力；加强股票市场和债券市场建设，提高直接融资比重，优化融资结构；推动金融领域更高水平对外开放，提升人民币国际化水平，推进汇率形成机制改革，发挥汇率在畅通双循环中的作用；加快补齐金融监管制度短板，加强金融监管，守住不发生系统性风险底线；加快以碳达峰碳中和为目标的绿色金融体系建设，鼓励绿色投融资活动。

　　正文

　　本文侧重对“十四五”时期我国宏观经济治理体系中的货币金融政策进行解读。 “十四五”规划有关货币金融政策的表述主要涉及货币政策思路、商业银行改革、资本市场建设、深化金融开放、加强金融监管、发展绿色金融六大方面，这些着力点不仅反映了国家全面深化改革和完善宏观治理的坚定信念，也体现出金融系统服务实体经济实现高质量发展的明确定位。

　　一、我国将保持正常货币政策，坚持稳健中性主基调，不断完善货币政策框架以适应新发展格局下实体经济高质量发展的需要。

　　人民银行近期公布了《中国人民银行法》修订草案征求意见稿，这是自1995年颁布实施以来的第二次大修，且距离上次修订过去了十余年。整体来看，修订内容围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，旨在建设现代中央银行制度，将对“十四五”时期我国金融稳定和经济发展起到正向推动作用。特别地，未来重点会从优化货币政策目标、创新货币政策工具和畅通货币政策传导机制三方面健全货币政策框架，保证货币政策调控科学合理有效，推动经济健康可持续发展。具体来看，“十四五”期间我国货币政策将呈现以下三大特征：

　　总量上，完善货币供给调控机制，维持人民银行资产负债表基本稳定，货币信贷合理增长。面对疫情冲击，以美欧日为代表的发达经济体中央银行资产负债表大幅扩张，相比之下人民银行资产负债表规模维持基本稳定。从操作角度看，主要是通过使用两种具有抵消效应的扩张性货币政策工具实现：一方面下调存款准备金率来释放长期资金，另一方面提高再贷款再贴现等对金融机构债权规模。这“一缩一扩”不仅维持了央行资产负债表的稳定性，也满足了银行体系特殊时点的流动性需求。从政策角度看，人民银行维持正常货币政策，不搞量化宽松，保持人民币币值稳定，体现出对国家和人民负责的态度。综合分析，“十四五”时期人民银行将进一步完善基础货币投放机制，确保货币供给增长与潜在经济增速基本匹配，同时允许短期偏离，以实现特定政策目标。

　　价格上，健全基准利率和市场化利率体系，完善利率传导机制。经过多年的持续培育，人民银行已经建立了以公开市场操作（OMO）利率为短期政策利率和以中期借贷便利（MLF）利率为中期政策利率的基准利率体系；同时，存款类金融机构间的债券回购利率（DR）以及贷款市场报价利率（LPR）在相应金融市场中都发挥了重要的基准作用。利率市场化改革是金融领域最重要的改革之一，人民银行在“十四五”时期将继续推动各类基准利率的广泛应用，特别是继续深化LPR改革来促进降低贷款实际利率。

　　结构上，鼓励使用结构性货币政策工具，提升支持实体经济的质效。相比以往，人民银行在进行宏观调控时更加注重运用结构性货币工具来提高政策的精准性和直达性，表现在落实“三档两优”存款准备金制度、执行专项再贷款再贴现政策、推出定向中期借贷便利（TMLF）、创新直达实体经济的货币政策工具等方面。“十四五”时期，人民银行将扩大使用结构性货币政策工具，引导资金重点流向制造业、中小微企业等重点领域和薄弱环节，避免资金违规进入股市和房市等限制领域。

　　二、我国将通过补充资本和优化治理两大抓手提升商业银行特别是中小银行自身实力，增强服务地方经济发展的能力。

　　人民银行同样于近期公布了《商业银行法》修订草案征求意见稿，虽然该法最近一次修订是在2015年，但大量条款已不能支持我国银行业快速发展的需要。综合来看，修订内容覆盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出四大方面，旨在引导银行回归本源和防范化解金融风险，将给我国银行业乃至整个金融体系带来深刻变化。截至去年末，我国商业银行总资产为265.79万亿元，为国内生产总值的2.62倍，在服务实体经济方面发挥着重要作用。去年，面对疫情冲击，金融体系（主要是商业银行）通过降低利率和较少收费等方式向实体经济让利1.5万亿元，为市场主体纾困提供有力支持。“十四五”时期，信贷结构将加速优化调整，信贷资源将向重点领域和薄弱环节进一步倾斜，比如增加对普惠小微企业、制造业中长期资金供给力度。但是，需要注意，近年来我国宏观杠杆率上升较快，金融资产风险主要向银行部门集中；与大型银行和股份制银行相比，以城商行和农商行为代表的中小银行经营稳健性较差，风险隐患较大，需要通过深化改革来推动风险化解。

　　中小银行健康发展需要将补充资本和优化治理有机结合。目前中小银行资本充足率虽然符合监管要求，但仍处于相对较低水平，不仅限制了其服务地方的能力，也削弱了其抵御风险的能力。造成上述问题的原因很多，但根源在于公司治理的失效，这导致了银行现有股东不愿增资、新的潜在股东不敢或者难以进入、筹集到的资本金无法得到科学合理的运用等问题，加大了中小银行资本补充的难度。去年政府已从新增地方政府专项债额度中划出2，000亿元用于对中小银行注资，同时启动健全银行业公司治理三年行动方案。今年的《政府工作报告》中也有多渠道补充中小银行资本和强化公司治理的相关表述。整体来看，“十四五”期间政府将会继续推动中小银行健康发展，在提升自身实力的基础上增强服务地方经济发展的能力。

　　三、我国将重点加强股票市场和债券市场建设，提高直接融资比重，优化融资结构。

　　目前，我国仍以间接融资为主，直接融资占比尚有较大的提升空间。世界经济史表明，在经济发展的不同阶段，产业结构会呈现不同特征，而为更好服务产业发展，金融结构也应发生转变，一般由间接融资为主向直接融资为主过渡。截至2020年末，我国商业银行对实体经济发放的人民币贷款余额占同期社会融资规模存量的60.2%，银行仍是实体部门最主要的融资渠道。但是，间接融资具有对中小企业和创新经济支持力度不足的弊端，也是我国宏观杠杆率偏高的主因。相比之下，直接融资在促进资本形成和价格发现、提供交易功能和风险管理等方面具有优势。十四五”期间，我国将加大资本市场建设，一方面实现资源优化配置和完善法人治理结构，另一方面促进稳杠杆和防风险。具体来看，股票市场方面，预计将重点推进全市场股票发行注册制改革，并形成优胜劣汰的上市公司退市机制；债券市场方面，预计将重点推进市场制度建设、加强信息披露、完善市场结构、丰富产品服务，同时加强行业自律和监督、强化市场约束机制。

　　四、我国将继续推动金融领域更高水平对外开放，提升人民币国际化水平，服务好双循环新发展格局。

　　党的十九届五中全会明确提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并作出重大工作部署。在金融领域，过去几年，我国金融业开放步伐不断加快，宣布了几十项开放措施，包括取消银行、证券、基金、期货、人身险领域外资股比限制，扩大外资金融机构业务范围，提高资本市场双向开放程度等。需要注意，我国金融开放的初衷是服务国内实体经济，但最直接表现是通过营造市场化、法治化、国际化的金融展业环境来吸引外资和外资金融机构。“十四五”时期，我国将继续深化金融业开放，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，努力提高外资机构的获得感。此外，人民币自2016年纳入特别提款权（SDR）货币篮子以来，已被正式赋予全球公共物品属性。“十四五”期间，我国将继续完善人民币跨境结算的基础设施，减少对人民币跨境使用的限制，提升人民币国际化水平；同时，将继续推动人民币汇率形成机制改革，增强人民币汇率双向浮动弹性，发挥汇率在畅通双循环中的作用。

　　五、我国将加快补齐金融监管制度短板，加强金融监管，守住不发生系统性风险底线。

　　当今世界正处于大发展大变革大调整时期，金融监管面临新的严峻挑战。“十四五”时期，我国将强化底线思维，坚守不发生系统性风险的底线，提高金融监管透明度和法治化水平，特别是要抓紧补齐以下几个方面的监管制度短板：一是房地产领域。现阶段房地产是最大的“灰犀牛”。“十四五”规划提出“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”，把房地产与金融、实体经济相提并论，体现了国家对房地产业健康发展的重视。近期监管机构出台了房地产贷款集中度管理要求，明确商业银行的房地产贷款余额占比及个人住房贷款余额占比的上限。二是平台经济领域。中央财经委员会第九次会议强调“金融活动要全部纳入金融监管”，重点指向一些平台企业发展不规范、存在风险隐患；未来将加强平台企业金融监管，反垄断和防止资本无序扩张，促进平台经济规范健康持续发展。三是系统重要性金融机构。监管机构将加快确定系统重要性金融机构名单，提出更高监管要求。从4月2日发布的《系统重要性银行附加监管规定（试行）》征求意见稿来看，主要是从附加监管指标体系（包括附加资本、附加杠杆率、流动性、大额风险暴露）、恢复与处置计划、审慎监管措施等方面对系统重要性银行提出附加监管要求。四是金融控股公司。鉴于部分非金融企业盲目向金融业扩张，因隔离机制缺失导致风险不断累积，监管机构已着手搭建金融控股公司监管制度框架。人民银行继去年9月发布《金融控股公司监督管理试行办法》之后，于今年3月出台首份配套文件，对金融控股公司董监高人员的任职管理作出规定，预计未来还会有其他配套文件出台。

　　六、我国将加快以碳达峰碳中和为目标的绿色金融体系建设，鼓励绿色投融资活动。

　　去年9月，我国向世界庄严宣布要在2030年前碳达峰、2060年前碳中和。为实现这一目标，预计我国产业结构、能源结构、投资结构和人民生活方式都将发生深刻变化，同时绿色金融发展将迎来重要历史机遇。截至去年末，我国本外币绿色贷款余额约12万亿元，居世界第一；绿色债券存量约8，000亿元，居世界第二。同时，绿色金融资产质量整体较好，绿色贷款不良率远低于全国平均水平，绿色债券尚无违约案例。据市场估算，实现碳中和需要百万亿元以上的巨量投资。因此，我国需要进一步加快绿色金融体系建设，鼓励绿色投融资活动。人民银行已经把绿色金融确定为“十四五”时期的一项重要工作。绿色金融体系建设将力争实现资源配置、风险管理和市场定价三大功能，为此将会从以下几个方面着手：一是完善绿色金融标准体系。原有的绿色信贷和绿色债券标准将被修订，使其更加符合碳中和目标。二是强化信息披露机制。目前仅部分绿色金融产品要求定期披露资金使用情况，未来将进一步压实发行人和中介机构责任，加强信息披露的强制性和规范性。三是优化调整信贷结构。预计人民银行将引导商业银行逐步减少对高耗能高污染企业的授信，加大对绿色环保领域的信贷投入。四是创新绿色政策工具和产品体系。今年的《政府工作报告》明确要求设立碳减排支持工具，旨在鼓励金融机构加大对碳减排重点领域的信贷支持。此外，作为绿色债券升级版的碳中和债券正在加速发行，上海清算所还推出了我国首只碳中和债券指数。

　　小结

　　本研究梳理分析了“十四五”规划中有关货币金融政策的一些重要表述，覆盖货币政策、金融机构、资本市场、对外开放、金融监管、绿色金融六大领域。其他重要领域（如金融科技、农村金融、保险体系）受篇幅限制并未展开。整体来看，“十四五”时期，我国金融部门将加快建立现代金融体制，继续深化金融供给侧结构性改革，为新发展格局下实体经济高质量发展服务。

　　(本文作者介绍：大公国际作为中国国新控股子公司，成立于1994年，拥有独创的评级方法和评级技术，科研成果丰富。)