贾康：对税制改革的回顾和思考

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 贾康

　　税收理念：发展与变革

　　随着经济和社会发展，人们对税收的认识也在不断变化。贾康认为，这表现为一个总体而言税收越来越受到重视、对税收的认识越来越趋于理性、已聚焦为在中国追求一个高水平、现代化的税收制度体系的进步过程。

　　贾康表示，计划经济时期，人们对税收的认识很不全面、远不充分，典型的理论解说，是所谓社会主义条件下的“税收非税”论，实践中的极端化表现，是在改革开放前夜，中国的工商税收，只剩下对于国营、集体企业都开征的工商统一税，再加上对于集体企业的一项集体企业所得税，税制处于极度简化与边缘化状态。改革开放之后，税收这一依法的政府筹集收入手段和经济杠杆型的政策调节工具，合乎逻辑地在商品经济、市场经济的发展中受到高度重视，其制度建设在改革与开放两大视角上得到积极部署，并相互呼应地不断推进。但在与税收相关的理念上，也经历了并且还在继续经历一个深化认识、纠正和消除误区的过程。

　　在改革开放初期，出现了“税收万能论”倾向，在重视税收这个经济杠杆作用以后，感觉上是似乎税收手段一旦应用，就能决定性地解决想解决的问题，甚至可以解决一切经济社会问题。实践中，有80年代不得已的“烧油特别税”——这其实是当时为实际工作指导中出现的偏差而“打补丁”的不得已之举；后来又有曾经想用以遏制社会上大吃大喝之风然而力所不逮、无疾而终的“筵席税”。这个倾向现在已经不是主导的倾向。

　　在“税收万能论”之后，出现了另一种“税收无用论”倾向，强调税收其实起不了什么作用，不要太看重税收。比如，讨论房地产税，很多人会说，我们研究了美国、日本的情况，推出房地产税以后，那里房地产市场上的价格没有看到回调，所以这个税对于抑制房价是没有用的。贾康认为这种说法在学理上不能成立：税收不可能包打天下，的确它不是万能的，然而应该建立的税收制度迟迟不建立，又是万万不能的——说到美国和日本，那我们需要反问，为什么这些经济体在特定的发展阶段上不约而同地都必须讨论和解决建立这种直接税制度的问题？如果不建立这种制度，那么他们的房地产市场和以后的社会发展会变成什么样子？在经济分析里应该知道，不能仅仅拿一个参数去跟某一种结果简单地一对一形成因果关系，就用来论证并得出一个结论性认识，我们必须注意到对房地产市场价格的影响因素太多了，这些因素合在一起，是由合力来决定房地产市场价位的走势。至少在经济分析里可以说明，住房保有环节的税负，可以通过影响供需双方而对房地产市场的走势产生压舱促稳的作用，特别是这个房地产税的作用是多目标的、综合的，包括地方政府职能怎么样内洽地优化转变，也包括人们特别关心的怎样遏制收入分配和财产配置的两极分化等等。所以，对税收不能一下走到另外一个极端而说它无用：税收确实不万能，但是走到另外一个极端说它无用又是错误的。

　　近些年，还出现了“税制自然演变论”，其意思就是说不要想在税制改革这方面揠苗助长。这一论调听起来似乎有道理，但是仔细想一下，可知“税制自然演变论”其实是否定了对于税收这种制度建设人们主动把握它的可塑性而推进税制改革的必要性。因为这种可塑性是确实存在的：人类社会的税制，从来必须通过人为因素来追求高水平地将它确立。防止税制改革过于超前和过于激进确有必要，但税制的优化，一定需要以改革方案和立法过程表现出人为设计的优化处理，不应归之于一种人们无所作为的“自然演变”。

　　贾康认为，我们面对的历史性考验，就是争取在中国“税收法定”的过程中，能够经受时间的检验，让我们的税制立法和改革方案设计、实施的水平，尽可能高一些。

　　税收改革：探索中前行

　　回顾70年来税制改革实践，贾康认为，这是一个在逐步探索、攻坚克难中不断推进、最终明确地锁定建设适应社会主义市场经济客观需要的税收制度体系、更恰当地发挥税收作用的过程。

　　中国关键性的税制改革内容，主要发生于改革开放时期，风雨兼程中，工商税制得以逐步形成相对完整的多种税、多环节、多次征的复合税制，并于1994年以全面配套方案，实行了里程碑式的在中国构建以分税制为基础的分级财政体制的重大改革突变。在其后农业税又终结二千余年“皇粮国税”身份退出历史舞台。党的十八大之后，财税配套改革方案中“营改增”和资源税、环境税等重点税制改革任务取得决定性成果，个人所得税改革有新的一轮大动作进展，消费税改革正在酝酿，而房地产税“立法先行”的改革已有于本届人大任期内启动的明确时间表。

　　对于下一步税制改革，贾康认为，如何攻坚克难地完成直接税改革任务，是达到中国经济社会现代化所必然要求的税制现代化的一种历史性考验。

　　贾康提到，近年来还出现了“政治体制改革先行论”，比如，全国人大宣布要启动房地产税立法以后，有人强调，这种直接税改革应该在中国政治体制改革完成以后再进行。这样的想法，贾康认为其实是有合理内核的，就是需要注意审慎地防范风险，但这个认识框架，却是陷于消极等待的误区，没有在改革思路和顺序上，看到中国于渐进改革路径依赖和约束之下怎样借鉴“美国进步时代的启示”：贾康强调，美国于1880年~1920年的“进步时代”，也没有正面设计政治体制改革，但是通过税制改革，可以让社会上的广泛公众参与，来一起促进政治文明水平的提高——“税收法定”所构建的是一个政治程序，需要引出政治生活中“规范的公共选择”这个机制的生成和发展。贾康认为，中国改革开放以来的“税收立法”过程中，已有征求全社会意见建议和举行公开听证会等公众参与的渠道和做法。中国税制立法过程中最关键的一条，就是要有高透明度的电视、广播直播的听证会，各派意见摆自己的观点，理性地讲自己的论据，这就是政治生活中的一种进步，包含着“走向共和”的实质性追求。与这些相类似的公众参与，将有可能以实际生活中的政治进步，逐渐地促进乃至完成政治体制改革所要完成的任务。所以，应积极地以税改促成税制立法过程中的广泛讨论、公众参与，在充分承认物质利益原则和不同利益集团诉求的情况下，寻求最大公约数，寻求“出以公心”的合理的税制现代化解决方案。

　　贾康强调，在中国“改革的深水区”，逐步提高直接税比重和推进直接税改革，需要紧紧抓住房地产税和个人所得税的改革。作为下一阶段的重点，房地产税法应尽快启动立法的一审，在税法草案公之于世、充分征收社会各界意见建议的基础上，以公开的听证会和内部、外部的专题研讨会等形式，集思广益，寻求最大公约数，处理好免税部分的设计问题，并注重配套解决不动产开发、交易环节相关税费的清理、整合与减负问题。个人所得税方面，应择时积极推进个人所得税法的新一轮修订，在中央已明确提出多年的“综合与分类相结合”的改革大方向上，迈出更大步伐，即应把可能归并的各种非劳动收入与工薪收入等劳动收入归并，使之接受超额累进税率的调节，同时可较大幅度降低最高边际税率，并在回应社会诉求继续适当提高个税“起征点”（基本生活费用扣除额）的同时，进一步优化家庭收入按年度申报后赡养负担、特定支出的专项扣除办法。

　　地方税体系建设，既是税制改革的重要组成部分，更是与市场经济全局配套的分税分级财政体制建设中十分关键的一项系统工程。贾康认为，需以服务全局的开阔视野看待地方税体系的构建完善，多方位、多层次理解地方税体系。构建和完善地方税体系的目标，不应仅着眼于稳定地方政府自有收入，也应看重对社会主体收入、行为等的规范、引导和调节作用，还应一并考虑对国家各项制度建设和机制创新乃至其他配套改革产生推动作用，从而有效提升国家政权体系的治理能力，服务于国家现代化赶超战略和“五位一体”的全面协调、可持续发展。地方税体系是包括地方税种以及共享税种在内的所有能为地方政府筹集税收收入的多税种的有机组合；地方税权不仅应包括税种选择权和税率调整权，还包括条件成熟时地方政府因地制宜的设税权。地方税体系的完善，还应与非税收入等其他税费制度改革统筹配套、协调联动。

　　(本文作者介绍：全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。)