经济体制改革的成就及经验与前瞻

　　张俊伟

　　三、下一步经济体制改革展望

　　和改革初期相比，继续推进经济体制改革的条件已经发生许多变化。我国已初步建立了社会主义市场经济体制，同时又面临着许多新情况、新问题，主要表现在：

　　(1)经济发展对资源、环境的压力急剧加大。

　　进入新世纪，我国工业化推进到重化工业拉动阶段。汽车、住房成为新的消费热点，并拉动了钢铁、化工、机械、水泥、冶金等产业快速发展。从1978年到2000年，我国经济增长6.6倍，能源消耗仅增长1.4倍；而从2000年到2006年，我国经济增长75.5%，其中，高耗能产品，如粗钢、水泥、乙烯的产量，分别增长了226%、107%和100%，能源消耗则增长77.7%，能源消耗的增长甚至超过了经济增长。能源、资源高消耗产业快速发展，导致工业废弃物排放快速增加，环境污染事件不断发生，经济发展对资源和环境的压力急剧加大。我国已成为第二大温室气体排放国。随着国际社会日益关注全球变暖问题，要求中国控制温室气体排放、承担相应国际责任的压力也在不断增大。需要采取严格措施，走可持续发展道路，促进人与自然和谐相处。

　　(2)收入差距持续拉大、社会事业发展滞后加剧了社会紧张。

　　改革开放激发了社会活力，但也带来了收入差距持续拉大的问题。收入差距的拉大，不仅表现在城乡之间、地区之间，也表现在城市内部、农村内部。在推进市场化改革进程中，还出现了社会事业发展明显滞后的现象，一些领域甚至出现了不同程度的倒退(如农村医疗体系)。社会事业承担着具有广泛外部效应的基础性产品和劳务的供应责任。把应由政府免费提供的产品和服务甩给居民分散购买，对承受力较差的中低收入群体而言就产生了明显的消费替代效应，加剧了不同收入群体之间的消费差距。结果，部分高收入人群追逐奢侈性消费和炫耀性消费，与大量中低收入人群为温饱和栖身而艰难拼搏形成鲜明对照。社会主义的本质要求，是消除两极分化，实现共同富裕。消费差距的持续拉大，影响到公众对改革开放和社会主义奋斗目标的认同，加剧了社会紧张。

　　不仅如此，消费差距持续拉大还制约着国内市场的扩张，给经济持续发展带来隐患。

　　(3)国内市场与国际市场相互影响大大加强。

　　国内市场与国际市场日益紧密的联系，使中国再也不能置身世界市场之外。许多国内矛盾，究其原因，是对外经济关系失衡的产物。例如我国当前面临的物价上涨和经济过热问题，一个重要原因是人民币对美元升值的影响在很大程度上被美元相对欧元等主要货币贬值抵消，延续了人民币有效汇率偏低、外部需求过旺的局面，而人民币兑美元汇率持续升值又导致大量套利资金涌入；结果，外汇储备急剧增加，加大了货币当局管理流动性面临的困难，限制了利率政策的选择空间；低利率政策反过来又诱发了企业贷款和投资的冲动，诱发了居民调整资产结构的热潮，造成经济过热和虚拟市场过热互为表里，相互强化的局面。国内市场与国际市场更加紧密的联系，要求我们以全球的视野来谋划改革和发展。

　　(4)社会多元性大大加强。

　　所有制结构和企业组织、管理方式的深刻变革，改变了人们在生产中的地位，使人们的就业方式、收入来源、生活方式日益多元化。市场经济是平等交换的经济，市场经济的发展带来人们权利意识的不断增强。进入新世纪以来，不同利益主体之间的矛盾，如企业员工和企业经营者之间的矛盾、企业管理人员和企业所有者之间的矛盾、企业和政府之间的矛盾、社会管理落后于公民需求的矛盾开始凸现出来，这就使社会矛盾呈现出错综复杂的局面。传统的、充满神秘色彩的、高度依赖领导人好恶的公共决策方法，已不能适应社会多元化的要求。需要通过提高政府决策透明度、有序扩大公众参与，更好地寻求各社会群体之间的利益均衡，最大限度地扩大公众对改革措施的支持。

　　上述阶段性变化，要求我们在推进经济体制改革时，不仅要坚持既有的经验，更要根据新的情况不断探索，推陈创新。今后一个时期，我国的经济体制改革既要进一步推进“市场化”，更大程度地发挥市场在配置资源方面的基础性作用；更要强化政府在提升市场机制的功能、弥补市场失灵方面的责任，为全面建设小康社会，为全面落实科学发展观、构建和谐社会提供坚强的制度保障。具体讲，大致包括以下几个方面：

　　(一) 强化市场配置资源的基础性作用，提高经济运行效率

　　1.加强国有资本管理，推动产业优化升级。

　　近年来，各级国资委履行出资人职能，把管资产与管人、管事结合起来，致力于推动国有独资和控股企业完善法人治理结构，实施主业与辅业分离，使国有及国有控股公司的竞争力明显提高，盈利水平大幅上升。今后，要继续完善国有独资及国有控股公司的董事会制度，完善公司高级管理人员的选拔、考核和任免制度，加强对公司经营业绩的监督考核，完善高级人员的薪金制度，督促企业建立完善内部管理和控制制度。要探索建立完善资产运行机构，推动出资人(政府代表)和资产运行机构(资产管理公司)相分离。

　　经过“抓大放小”和战略性布局调整，国有资本目前主要集中在大型骨干企业，交通、通信、银行、资源采掘等基础设施和基础产业，以及国防、军工等领域。当前，我国产业结构升级面临巨大压力：一方面，大量资金从劳动密集型产业游离出来，需要寻找新的投资领域；另一方面，我国产业结构集中度低、企业规模小、技术储备和积累严重不足。应当把国有资本布局调整同产业结构升级结合起来。要加快国有资本布局调整步伐，集中部分资金重点支持风险大、投资多、带动力强，具有战略意义的新兴产业的发展，加快关键技术和重大新产品的推广与创新；而国有资本的有序退出、部分行业准入限制的放宽，又会为民间资本拓宽发展空间，为平稳推进产业结构升级创造好的外部条件。国有资本经营预算是实施国有资本布局调整的重要工具，应加快建立和完善。

　　2.以要素市场为重点，完善市场体系。

　　土地是重要的生产要素。严重压低土地使用价格，必然会出现低效率利用土地现象以及土地的闲置和浪费。气派的政府办公楼、宏伟的公共工程、超前的城市广场，背后都有通过行政划拨无偿获得土地使用权作为制度支撑；各地的招商引资热潮，更有人为压低土地使用权价格，对投资活动进行变相补贴的政策背景。只有扭转地价偏低的局面，才能激发社会各界节约用地的积极性，有效利用每一寸土地。应当改革公共用途建设用地无偿划拨的制度，将其纳入市场化交易轨道。公共建设所需土地应由建设单位以市场价获得，所需资金由财政负担，土地出让金收入则列入政府一般预算；应制订工业用地使用权转让最低价格标准，逐步提高收费标准，使其和土地的稀缺程度相匹配；应不断完善商业用地转让的“招、拍、挂”制度，杜绝内幕交易，防止国有资产流失。目前，在征用集体土地、将农业用地转为非农用地方面，在非农用地转让一级市场上，政府都处于垄断地位。应根据土地收益的变动情况，及时调整补偿标准，避免侵害农民利益现象的发生；土地使用权转让收入是与城市化密切相关的、重要的资源性收入，各级地方政府应更多地将其用于推进城市化健康发展、改善中低收入群体住房条件方面。

　　要继续深化国有银行商业化改革，不断提高银行资产质量和经营管理水平；稳步降低市场准入门槛，鼓励发展中小银行，优化金融市场结构；要大力发展股票、债券等直接融资方式，完善金融市场体系。要按照先贷款、后存款、先本币，后外币的思路，加快推进利率市场化改革步伐，扭转存贷款利率偏低的局面；要进一步完善汇率形成机制，提高汇率弹性，改变人民币汇率估值偏低的局面。

　　工业化中期阶段，也是劳资纠纷较多的时期。应抓住当前劳动力供求格局发生重大变化的有利时机，以保障劳动者合法权益为切入点，构建和谐共赢的劳资合作关系。要改变劳动者在劳资谈判中的劣势地位，鼓励员工通过集体谈判方式确定报酬水平；要推动企业更多地履行社会责任，如不断改善工作环境，提高员工福利，为员工提供发展机会等。要不断完善失业、养老、医疗制度设计，逐步提高社会保障资金统筹水平，消除劳动力跨地区流动的障碍；要进一步完善户籍管理制度，消除城市对外来流动人口的歧视，便利人员流动。要完善国有独资和控股企业高级管理人员的选拔、任用、考核、奖惩制度，使其成为全国乃至全世界经理人市场的一个重要组成部分。

　　3.完善宏观调控体系。

　　要注重发挥产业政策在优化资源配置、推动产业结构升级方面的积极作用。在发展市场经济的条件下，产业发展规划的制定，要组织专家论证，广泛征询意见，充分进行协商，以提高规划制定的科学性。产业政策实施，要从选择重点企业、重点行业和重点地区转变为侧重功能的、普适性政策，借助市场优胜劣汰的竞争机制，不断提高资源配置效率。应把投资审批重点转到环境、安全、能耗、技术、社会责任等公益性指标上，通过提高市场准入门槛推动产业结构的优化升级。

　　要进一步完善税制，发挥税收在纠正价格信号、引导合理消费、调节收入分配等方面的积极作用；要加快内外资税制并轨步伐，为不同所有制企业创造公平竞争环境。要优化政府间事权划分，增加对落后地区、基层政府的财政转移支付力度，保证其履行职责的资金需要。要不断增加一般性转移支付的比例，调动地方政府因地制宜发展经济、社会事业的积极性。要完善部门预算和集中支付制度，加强对财政运行的监督和管理，不断提高资金使用效率。要大力调整财政支出结构，增加对义务教育、公共卫生、科技教育、环保等领域的支持力度，加快建立完善社会保障体系，使国民享有均等化的公共服务。要注重发挥公共支出变化在调节总需求、稳定宏观经济运行方面的功能。

　　随着金融市场的发展，资金流动性日益加大。依靠控制信贷规模、控制货币供应量的传统的货币政策操作面临越来越大的挑战。今后的货币政策操作，需要更多利用利率、汇率杠杆来引导市场主体的经营活动；需要加强银行、证券乃至保险等监管部门的相互配合，以防范规避性金融创新活动侵蚀货币政策效力；需要切实加强对跨国资本流动的监管，防范国际资本流动的负面冲击；需要增加货币政策的独立性，以增强货币管理当局的公信力，提高货币政策的灵活性。

　　要切实加强对经济运行的监测，准确把握宏观经济运行的发展趋势，提高宏观调控的预见性和前瞻性。应根据经济运行的发展趋势，充分考虑产业政策、财政政策、货币政策乃至行政法律手段的特点和实施空间，合理搭配政策组合，提高政策效果，保持经济稳定运行。

　　(二)推动转变发展方式，拓展发展空间

　　1.推动节能减排和环境治理，缓解资源和环境压力。

　　近年来，我国经济发展对资源和环境的压力明显加大，固然有产业结构升级、工业化进入重化工业带动发展阶段的影响，但资源、能源利用效率低下，也是重要原因。应大幅提高资源税率，改从量计征方式为从价计征，以改变资源价格明显偏低的局面，使价格能够真实反映资源稀缺程度，防止国有资源收益流失。要积极探索、完善采矿权收费制度，遏制“采肥弃瘦”、“采厚弃薄”现象，提高资源开采率，减少资源浪费。要加快淘汰落后技术、推广先进生产工艺，提高资源、能源转化和利用效率；还要鼓励发展循环经济，加强资源的回收和再利用。

　　作为一个负责任的大国，中国应该在减少温室气体排放、应对气候变暖方面做出自己的贡献。我国的初级能源以煤炭为主，优化能源结构、节约能源利用是减少温室气体排放的重要手段。应加快淘汰技术水平落后、能源转换率低的小火电机组，发展应用技术先进的清洁发电技术；要从项目审批、资金筹集、电力购买等环节加大支持力度，鼓励发展水电、核电、风力发电等清洁能源和可再生能源。要加快淘汰“六小”的力度，提高能源利用效率；制定和推广能效标准，支持对节能产品和节能技术的研发和推广；鼓励居民树立健康、向上、人与自然和谐相处的消费理念，节约能源、资源使用。二氧化碳排放权交易，是推动温室气体减排的一种有效制度安排。应积极探索建立、完善碳排放权交易市场。

　　应把环境治理、创造优美生活环境列为政府业绩考核的重要内容，督促各级政府增加资金投入，加大环境治理力度。制定地方发展规划，要充分考虑环境承载能力；制定产业发展规划，在市场准入环节要加入环境保护方面的要求；要进一步放开市场准入限制，鼓励民间资本参与污水处理等环境治理工程的投资和运营。要完善污染收费／征税制度，把环境成本内在化，借助经济手段引导企业和个人减少消费能源和资源。跨区域、跨流域的环境治理，外部负效应更加明显，应该由更高层次的政府(或机构)统一规划、协调行动，以减少“搭便车”的机会主义行为。

　　2.建设创新型国家，拓展发展空间。

　　物质资源是有限的，但人的创造力是无限的。应深入贯彻科教兴国战略、自主创新战略和知识产权战略，力争把人口压力转变为人力资源优势，尊重知识，尊重人才，鼓励创造，推动经济增长转入主要依赖科技进步和管理创新的发展轨道。

　　要在巩固既有义务教育发展成果的基础上，大力发展初级职业技能教育，普及高中阶段教育，使每位新增加的劳动力都接受过初步的职业技能培训；要大力发展在职培训，为在职员工提高劳动技能创造便利条件。近年来，我国高层次人才就业压力加大，这既有高等教育扩大招生规模、人才供应显著增加的因素，更凸现了我国研发投入明显不足的客观现实。要注重发挥科研院所、大学和企业的潜力和优势，建设完善国家创新体系，大力加强基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究；要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化；要深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法律和政策保障；要认真落实国家中长期科技发展规划纲要，着力突破制约经济社会发展的关键技术，不断增强自主创新能力，力争到2020年把我国建设成为创新性国家。

　　3.以全球视野开展资源配置，充分发挥比较优势。

　　在大量承接产业转移的同时，中国也承接了“四小龙”、“四小虎”等经济体对美国、日本、欧盟的巨额贸易顺差。应辩证看待我国对发达经济体的贸易顺差问题。在国际产业分工格局中，中国尚处在价值链的下游，主要从事低附加值的生产和加工组装活动。所谓“世界工厂”，不过是“世界组装厂”的另一种称谓罢了。应抓住劳动力成本上升、人民币升值的时机，推动我国企业提高生产技术水平，提高产品附加值，不断提升我国在国际生产链分工中的地位。

　　我国的人均资源禀赋并不丰富。应通过扩大产成品出口、增加基础性产品和重要原材料进口来调节余缺、发挥比较优势。我国资源类产品、高耗能产品大量出口，不仅是因为劳动力成本低，劳动环境差、国有资源收益大量流失、环境成本被忽略也是重要原因。应完善相应的法律法规，使资源类产品、高耗能产品的价格真实反映其社会成本，并借助产业政策的引导，扭转资源类产品、高耗能产品大量出口的局面。应高举合作、发展、共赢的旗帜，扩大对外投资与合作，确保重要能源和原材料供应安全。

　　随着企业实力的增强，对外投资也在不断增加。当前，我国外汇储备增加很快，保值增值压力加大。应逐步放宽对海外投资的限制，培养壮大中国的跨国公司。要鼓励企业“走出去”，充分利用国内外的人才、管理、研发、资金、市场资源，以全球视角优化生产资源配置，快速提升企业竞争力。要在严密防范系统性风险的前提下，逐步放开居民投资国外证券市场，扩大居民财产配置空间，使我国居民能够分享国外大公司乃至全世界经济增长的成果。

　　(三)完善收入分配制度，推动发展成果共享

　　收入差距持续拉大，既有市场化程度加深的影响，也有市场化改革滞后、收入分配秩序混乱的影响。石油、银行、烟草、铁路等行业凭借垄断地位获取丰厚垄断利润，发放高工资，是导致行业间收入差距过大的重要原因。应根据技术条件、监管水平、民营资本实力以及国家主导产业、战略产业的演变情况，逐步放开市场准入，借助市场力量抑制部分行业工资过快增长的势头；对于必须维持垄断经营的产业和企业，则要切实加强对国有资本运营的监督和管理。要完善垄断性产品和服务的定价机制，不断提高企业经营管理和财务运营的透明度，在更大程度上引入对垄断企业的舆论监督和社会监督。收入秩序混乱，大量灰色收入流向城镇居民高收入群体，也是导致收入差距不断拉大的重要原因。据王小鲁估算，2005年，仅金融腐败、企业用于行贿的旅行和娱乐支出、土地收益流失、垄断行业灰色收入，就有约3万亿元，约占当年全国GDP的15%。这部分资金和其它形式的游离于收入统计之外的资金(约占当年全国GDP的10%)，主要流向了城镇居民家庭的高收入阶层，使实际的收入差距远远超过统计显示。目前，城镇最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约31倍，而不是统计显示的9倍；城乡合计，全国最高与最低收入10%家庭间的人均收入差距约55倍，而不是按统计数据推算的21倍。灰色收入的大规模存在，反映了我国财政性资金管理不善，利用效率低下的现状；反映了行政审批、行政许可和行政执法领域存在着严重的钱权交易和行政寻租的现状；反映了国有企业管理水平低下，土地收益、资源收益、国有资产经营收益大量流失的现状。需要根据各类灰色收入的性质和产生原因，采取相应措施，逐步理顺分配秩序。要建立完善最低工资标准制度，逐步提高工资性收入在国民收入中所占的比重。大企业都是从中小企业发展而来的。大量中小企业的存在，既增强了经济活力，也有利于缩小收入差距。要进一步完善相关政策，鼓励中小企业发展，以创业带动就业，充分发掘全社会的聪明才智。

　　在理顺初次分配秩序的同时，还应当加大国民收入再分配的调节力度。要采取多种措施，加大对高收入的调节力度。如强化所得税征管管理，堵塞税收流失；完善消费税政策，加大对奢侈性消费、炫耀性消费的调节力度；建立完善物业税，控制豪华住宅建设；完善社会捐赠管理办法，鼓励高收入群体捐赠收入回报社会；创造条件开征遗产税和赠与税等。对于低收入群体，则要完善最低生活保障制度，确保其维持基本的生活水准。要大力发展教育、卫生等社会事业，强化政府在确保低收入群体子女入学、看病和养老等方面的承诺，提高低收入群体的即期消费水平。

　　城乡差距是收入差距的重要表现形式。随着劳动力迅速向城市转移，农村地区出现了人员老化，生产技能差，农业生产比较收益下降的局面。需要采取多种措施稳定农业生产，增加农民收入，保障国家粮食安全。具体如：增加对农业生产基础设施建设的投入，不断改善农业生产条件；深化乡镇事业单位改革，建立完善新型农业生产服务体系；扶持农村专业合作组织的发展，提高农业生产的组织化、规模化和专业化程度等。要顺应农村居民对更高生活条件的追求，切实加强村庄规划，不断增加政府投入，引导农民改变村容村貌，提高居住和生活水平。要按照公共服务均等化的要求，进一步加大转移支付力度，建立和完善农村合作医疗、养老、最低生活保障制度，不断提高保障标准，保障农村居民得以分享经济增长的成果。

　　要推动区域经济协调发展。应进一步消除地区封锁和市场壁垒，促进资源跨区域自由流动，深化区域内的经济分工与合作。应适当提高中央政府和省级地方政府对流转税的分成比例，完善地方税制，逐步降低地方对流转税的依赖；同时完善对地方政府的考核指标体系，以消除地方政府不计代价扩张GDP的冲动。与此同时，要以增量分成资金为依托，加大对落后地区转移支付力度，优先支持落后地区发展基础设施、义务教育、公共卫生、扶贫、文化等事业，为落后地区居民享有均等化的公共服务提供财力支持。要加强国土规划工作，鼓励各地区因地制宜发展经济。

　　我国已进入老龄化社会。中国的老龄化具有发展快和“未富先老”的特点。要抓住当前社会总体供养水平较低的有利时机，建立完善相关制度，稳妥应对人口老龄化的挑战。应加快建立完善新型养老制度：城市地区要以进城务工人员为重点，扩大新型养老制度覆盖面；农村地区则应积极探索建立新型养老制度，扩大社会化养老覆盖面。要切实加强养老资金的筹集和征管力度，调整缴纳水平，提高个人和企业缴纳养老金的积极性；完善养老资金的管理和运营机制，在有效控制风险的前提下，放宽养老基金投资领域，提高资金收益率；根据社会经济发展和物价水平的变动，适当提高养老金的发放标准，提高老年人的生活水平；不断增加财政投入，做实个人养老金账户。要按照“管办分离”、“医药分离”的原则，改革完善医疗卫生管理体制；扩大新型医疗制度的覆盖面，完善大病统筹和大病救助制度，从根本上解决“看病难”、“看病贵”的问题，减轻城乡老年人的医疗负担。要完善相关组织和设施，丰富老年人的精神、文化生活，切实解决老年贫困问题，真正做到“老有所养、老有所为、老有所乐”。

　　四、不断探索政府与市场结合的新境界

　　当前经济体制改革的关键，是转变政府职能。一方面，政府退出还不够，特别是在某些领域，政府仍然管了许多不该管也管不好的事；另一方面，解决经济、社会的深层次矛盾又要求加强政府干预，以增强市场配置资源的功能，纠正市场失灵现象。这就使经济体制改革面临着错综复杂的局面。政府职能转变也由过去的“以退为主”转为“该退的退，该进的进”。政府职能调整重点的变化，反映了事物发展螺旋式上升的规律；但对那些习惯于政府“放权让利”的人来说，却难免会引发计划体制复归的疑惑。长期的封建社会历史和计划经济的残余，使我们在加强政府干预时，很容易出现向计划经济思维或措施复归的倾向。这违背了发展市场经济的客观要求，损害了经济效率，也会遭到全社会的质疑和抵制，必须坚决予以克服。应着眼于提高政府工作效能，充分借鉴发达市场经济国家政府管理和提供公共服务的先进经验，完善政府机构设置，改进政府工作方法。要积极培育和发展市场(社会)中介组织，不断完善社会管理网络，提高整体经济运行效率。

　　经济体制改革的难点，是保证政府沿着正确的方向开展制度变革并使新的经济运行规则得到认真的贯彻和实施。为此，需要用中国特色社会主义的理论武装全党和全国人民，不断扩大全社会对于深化经济体制改革的共识，提高全社会的行动能力；需要提高党的执政能力，提高各级领导干部发展市场经济的能力；还需要不断提高政府决策的民主化和科学化程度，以应对利益多元化的挑战，更好地平衡各方利益。要不断完善人民代表大会制度和政治协商制度，强化舆论监督和社会监督，引导公众有序参与公共决策；要建立多种形式的决策咨询和决策信息支持系统，提高政府改革决策的科学化和民主化水平；要注重培育和发展社会中介组织，发挥其在协调、沟通、自我教育和自我管理方面的积极作用；要注意维护弱势群体与强势群体的力量均衡，防止特殊利益集团垄断公共权利。从这个意义讲，经济体制改革的顺利推进，离不开其它领域改革的配套与支持。

　　从自由放任到凯恩斯主义，从私有化运动到新凯恩斯主义，人们在认识政府与市场关系方面的发展历程充分表明：政府与市场相结合的范围、方式和方法，都在随着实践的发展而不断演变。面对错综复杂的改革发展形势，只有解放思想，锐意进取，不断探求政府与市场相结合的新境界，才能尽快建立起具有中国特色的、比较完善的市场经济体制，为全面建设小康社会，为落实科学发展观、构建和谐社会提供坚实的制度保障。