沈晓杰：取消普通市民经济适用房是不是违宪

　　编者按：本文系沈晓杰“中国房地产十大批判”系列文章之四——九问经济适用房系列(9)，作者授权新浪财经独家全文发表。我们将陆续刊出全部系列文章，敬请期待。

　　沈晓杰

　　从1998年的23号文件到2003年的18号文件，政府有关部门对经济适用房的政策可以说是来了一个180度的大拐弯。从政策上允许80%的普通市民购买经济适用房，到现实中只有10%左右的市民才可以买经济适用房，两者之间的变化之大、对普通市民的利益关系之深，都是其他一般的政策所不可比拟的。

　　按理说，像这样变化幅度如此之大、牵涉人群如此之广、关系到的群众利益如此之深的“政策巨变”，至少应该有一套完整和科学的决策体系，全面的评价“为什么要变”的社会因素，综合的权衡制定和实施新的“纲领性文件”可能带来的政治后果，这是“决策科学化”的基本要求。但从现已公开的资料来看，这项关系城市民生最大利益的政策改变，即没有经过公开的听证，也没有和人大、政协等方面的代表和委员的民主协商。不仅来得“神神秘秘”，而且造成的“轰动效果”也对

和谐社会的构筑和社会的稳定形成了巨大的冲击。

　　“新旧房改”对比，究竟说明了什么？

　　在18号文件对外公布后的第二天，建设部的高官曾经专门就该文件的“有关问题”做了“说明”。按照他的讲法，『关于促进房地产市场持续健康发展的通知』(18号文)的“形成过程是科学决策、民主决策的过程。《通知》是指导当前和今后一个时期我国房地产市场发展的纲领性文件，对促进房地产市场持续健康发展必将产生深远影响。”确实，让众多开发商“喜形于色”和“欢欣鼓舞”的“新房改纲领性文件”，对后来的中国房地产市场产生了“翻天覆地”的影响，普通市民都“切身痛感”“新纲领性文件”的“巨大威力”。但这样的“深远影响”，是促进了“房地产市场持续健康发展”，还是导致中国的房地产走向歧途？让我们来看看18号文件前后的全国房地产市场的变化，以事实来说明问题。

　　18号文件虽然是在2003年8月底对外公布的，但由于老房改政策(23号文)执行的期限连续性，以及房改新政策(18号文)的“贯彻执行”和落实到位也有一个后滞的过程，所以一般也把2003年底及2004年元旦看成是新老房改文件的“分水岭”。我们也以此为界，看看前后两种不同的房改政策的“市场效应”究竟如何。

　　2003年9月18日，也就是在18号文件公布后的半个多月，在国务院新闻办专门就我国房地产市场情况举行的记者招待会上，建设部的一位副部长对1998年-2002年(也就是实施23号文件的5年左右的时间)全国的房地产发展进行了“盘点”：

　　这5年，全国商品住房平均销售价格年均上涨3.6%，房价是稳中略升，低于同期城镇居民可支配收入的增长幅度；

　　这5年，全国城镇年均住宅竣工面积达到6.8亿平方米，住宅建设累计竣工面积34亿平方米，是改革开放以来年均住宅竣工面积的2倍以上；

　　经过这5年的发展，到2002年，全国城镇人均住宅建筑面积达到22.8平方米，比1997年提高5.2平方米；

　　也是经过这5年的发展，全国城镇居民私有住房的比例已经达到72.8%。

　　另外，从1997年到2002年，全国商品房竣工面积、销售面积年均分别增长15.5%和22.6%。

　　这就是“官方”公布的在“老房改政策”下取得的“成绩单”。在23号文件的连续期及“房改新政”还未开始全面实施的2003年，据国家统计局的有关资料，全国的商品住宅房价比上年增长了3.9%，增幅只比前5年的平均水平多了0.3个百分点；平均销售价格为2212元/平方米。全年竣工的商品住宅面积为2.66亿平方米。

　　而进入“18号纲领性文件”的“房改新时代”后，从2004年全面实施“房改新政”开始，全国的房地产市场就发生了“天翻地覆”的巨变。2004年“房改新政”第一年，全国的商品住宅价格猛增了15.2%。不仅商品住宅房价的增幅是前几年平均水平的4倍多，而且一年增长的绝对值(平均每平方米房价增加的金额)，竟超过了过去6年增加的总和。当年全国城市居民用于购买商品住房的消费支出额，也比2000年增长了1.67倍。

　　到了2005年，全国的房价在上年高位的基础上，依旧沿着“新政的大道”高开高走。据国家发改委2005年8月份发布的“房价问题的调研报告”，2005年1-2月，全国商品房平均销售价格同比增长18.9%，商品住宅平均销售价格增长19.1%。另据国家统计局的统计，2005年一季度全国的商品房和商品住宅平均销售价格比又比去年同期分别上涨12.5%和13.5%，“且有进一步上升趋势”。尤其是一些大中城市，“平均房价涨幅已连续二、三年在15%以上”(这些城市的经济适用房通常早已是名存实亡)。更为可怕的是，“新政效应”的“普遍开花”，使得房价高涨之势迅速由沿海大城市向内地蔓延。房价的普遍暴涨，使之成为全国最为关注的社会热点。当时就有媒体称：2005年，是中国的“房地产问题年”。有的学者甚至大声疾呼：警惕房地产“绑架”中国整个经济。连建设部的有关部门负责人在年中的一次“房地产市场形势”报告中也不得不承认：“如任其发展，将影响房地产市场持续健康发展，影响宏观经济和社会稳定”。

　　“房改新政”下房地产市场出现的“不健康状况”影响之大、问题之深，以至于在2005年十届人大三次会议上，温家宝总理第一次把“重点抑制”“房地产价格过快上涨”、“ 继续整顿和规范”房地产市场写进了政府工作报告中，作为当年宏观调控的一项重要任务，并由此拉开了“治理整顿”房价上涨过快、供房结构不合理和房地产市场秩序混乱的“政策组合拳”：　3月17日，中国人民银行“为促进房地产业健康、持续发展”，调整了商业银行个人住房贷款政策，房贷利率上调0.2个百分点；十天后的3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅又发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见(“国八条”)；

　　4月27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场(即“新国八条”)。有媒体称：这八条措施都直指房价涨幅过快；5月11日，七部委又出台稳定房价八条意见；5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖；8月15日央行又建议取消房屋预售制度；10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20%个人所得税进行一体化征收。

　　一年内“打出如此密集的组合拳”，从本质上来说，就是对18号文所产生的社会震荡及后果进行修正和调节。因为当初制定和发表18号文所期望的“供求基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定”的“三个基本”调控目标，不仅没有实现，反而使矛盾加剧甚至激化。正由于此，才有后来的一系列的“政策组合拳”的出台，力图使房地产市场重新“健康发展”。所以在这些“组合拳”中，一个最重要的制约房价过快高涨的措施，就是要“重点改善市场供应结构”，重新提出增加经济适用房和中低价位商品房。尤其是在“新老国八条”中，“大力调整和改善住房供应结构”，“强化规划调控”，都被列为具体措施的第一条。“此调整”和18号文的“彼调整”，正好是又来了一个180度的大拐弯。

　　这也就难怪有人形容2005年的中国房地产“经历了80年代以来最为剧烈的震荡”，房地产的“问题年”同时又成为房地产的“政策年”。就是这样“折腾”到2005年12月，全国70个城市的新建商品住房销售价格同比又上涨了7.1%。可惜好景不长，今年的头几个月，在北京等一些大城市，由于原有的经济适用房被改成了“拆迁房”或中低价房的欠缺，市场供求结构的变化重新导致了房价的又一轮高涨。

　　在今年的政府工作报告中，温家宝总理又把房地产市场的问题“拎”出来老话重提。不仅把“遏制房地产投资过快增长和房价过快上涨的势头”，视为去年“着力解决经济运行中的突出问题”的一项，而且把“继续解决部分城市房地产投资规模过大和房价上涨过快的问题”作为今年政府工作的一项重要内容。温家宝总理政府报告中还第一次以“相当的篇幅”，把“要着力调整住房供应结构，严格控制高档房地产开发，重点发展普通商品房和经济适用房。建立健全廉租房制度和住房租赁制度”以及“整顿规范房地产和建筑市场秩序”、“促进房地产业和建筑业健康发展”，提升到政府“今年要着力做好”工作第一大项的一个重要的方面。所有这些，即表明了最高领导层对整治房地产市场不规范、抑制过高房价的决心，也反映出18号文这个“促进房地产市场持续健康发展的通知”，不仅使房地产市场未能走上健康之路，而且还给国家的“宏观经济和和社会稳定”带来了极大的负面影响。现在再“回头看”，有谁还能说建设部起草的18号文是“科学决策、民主决策的”的结果？！

　　事关市民的利益巨变，为什么不听证审议

　　在前面我们已经讲过，买房现在已经成为城市居民的最大负担。普通市民要想“住房小康”，至少要拿出全家几十年四分之三的积累和收入所得，甚至是靠向银行贷款做“负翁”，才能圆上“居者有其屋”之梦。

　　在我国的不少大中城市，不仅房价收入比比世界上公认的“国际房价最难承受地区(房价收入比为7)”还要高出一倍上下，而且导致的直接结果就是70%以上的市民买不起房。高房价不仅加剧了社会的两极分化，而且还成为社会不稳定之源。在这样的情况下，保证使80%的普通市民购买正宗的经济适用房，不仅可使居民在实现“住房小康”时，把占据家庭总支出四分之三以上的住房开支省下三分之一(在房价高居前茅的一些大城市，正宗的经济适用房应该是高价商品房一半甚至还不到)，从而让更多的普通市民买得起房，而且政治上还可大大缓和日益突出的社会矛盾，经济上还可把社会的正常消费从高房价的重压之下释放出来，促进经济更快的发展。对广大市民来说，能不能买到经济适用房，不仅关系到能不能实现“住房小康”，更重要的是，“躲开”高价商品房所省下的十来万甚至几十万的家庭资产，其财富效应远比加多少级工资、搞所谓的“富民工程”以及减免税负等等都要来得实惠得多。对5亿多中国市民来说，兑现房改伊始政府的承诺，对经济适用房进行“普惠制”，就是最大的小康工程、富民工程和民心工程。

　　但所有的这一切，都随着18号文的降临嘎然而止。牵涉大几亿中国市民的最大富祉， 就由于这一纸文件而改变了命运。在饱受了高房价这座“最沉重的民生大山”重压之后，人们不仅要追问，剥夺了几亿人最大利益的“政策巨变”，经过了价格听证吗？经过人大的审议吗？

　　我们都知道，现在不管是几角钱的公车、电费调整，还是块把钱的自来水、燃气费提价，就是十几、上百元的火车票涨价，都要进行价格听证。根据价格法的有关规定，“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等”，都应该进行听证。住房虽然也是商品，但它可谓是极为特别的“商品”，这不仅在于它具有公共产品的属性，而且由于城市土地的不可替代性及政府和开发商对土地的高度控制和垄断(市民既不可能把房子建为空中楼阁，也不可能同样也更不被允许到农村买地建房。他们买房的唯一选择就是开发商)，所以它具有资源稀缺有限、高度自然垄断、非同一般商品的特性。除此之外，它还是和公民切身利益关系最大的商品，并且还是生活的基本必需品。对这样关系特别重大的特别商品，它实质上的价格政策(普通市民从可以买经济适用房到只能买商品房)巨变，比其他任何商品和服务价格的改变，更应该要进行全社会的价格听证。而不应该仅仅在几个政府部门内部“画圈圈”，更不能以开发商的“满意度”来作为制定政策的依据。

　　但18号文件的出台之时，最应该必须的程序——公众的听证却没有出现，最“刺眼”的开发商的“欢天喜地”却成为数亿市民心中难解的结！

　　实际上，从价格法来评析经济适用房的政策之变，还远远未能说明问题的严重性。我们在阐述经济适用房的基本属性时，曾经特别强调了经济适用房使宪法赋予公民的基本居住权利有了具体的“落脚点”。宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，也就是说是全民所有，至少是城市的居民共同享有城市的土地使用权，这是社会主义的性质和优越性之所在。公民要在自己的土地上买房居住，不管是从人的生存权的角度，还是社会主义宪法的性质来讲，都不应该为了土地的使用权而交纳“土地出让使用费”，除非是某些市民对土地使用权过多、超额的占有。而只有“普通市民的经济适用房”政策，才使宪法的这一精神得以基本的体现。因为只有它至少可以保障80%以上的市民在购买和改善住房时，可以享受到“国家划拨土地”的使用权。而18号文一来，就使得这些原本可以无偿享有国家土地使用权的绝大多数公民，一下子从现实中丧失了宪法和人权所赋予的对土地使用权天然享有的基本居住权利。随之而来的，不仅是要为在“自己的土地上”买房交“土地使用费”，更要为开发商的暴利和地方政府的摊派乱收费买单。城市居民民生的“最沉重的大山”就是这样“堆积而成”。

　　一个行政主管部门起草的政府的文件，有没有权力改变宪法精神赋予公民的居住权利？有没有权力，对社会主义的“优越性”及“国家义务”进行“修正”？任何有法律意识和政治意识的人，对此都会毫不犹豫的作否定的回答。

　　人们还记得，在2006年的全国两会上，温家宝总理曾经庄严宣布，“在我国实行了长达2600年的”农业税“今年在全国彻底取消”，“这是具有划时代意义的重大变革。”据了解，全国的农业税一年为336亿元，加上一起取消的700亿的各种集资和不合理收费，我国的八亿多农民，每年可节省近130元钱。按70年计算的话，节省的金额为9000元左右。共和国总理为了民生的利益，可谓是锱铢必较。

　　但建设部起草的18号文，给民生带来的又是什么样的影响呢？如果按照人均30平方米、户均90平方米的小康要求和标准来算的话，一套30-40万元的商品房，如果属正宗的经济适用房的话，至少可以少花土地出让费、开发商的暴利和政府乱收费在10万元以上；如果在房价高达6-7000元甚至更高的地方，节省的金额至少在20-30万元以上甚至更多。

　　9000元和十几万元甚至是几十万元相比，谁轻谁重不言自明。何况两者在性质上又有极大的差别。前者是一个税负减免的问题，后者则是对宪法精神所赋予居民的基本居住权利一种剥夺，涉嫌构成了实质上的“修宪”。

　　所以，18号文在经济适用房政策上对绝大多数普通市民权利上的剥夺，不仅有违23号文所代表的房改的基本精神和对广大市民的承诺，而且从法律上和价格法也是相抵触的。更重要的，还是它对宪法精神下居民居住权利的“侵吞”。

　　反思18号文出台的前前后后，人们不得不对行政主管部门的“作为”打上一串大大的问号：为什么中央高层领导对百姓的民生牵挂在心，而各级行政部门则对公民的权利和利益如此冷漠和随意？为什么事关5亿多城市居民最大利益的政策之变，未经过人大审议就仓促实施？试想一下，如果把城市居民买房用地要交“土地使用费”的思维模式照搬到农村去，农民在自己的宅基地建房也要向政府交巨额的“土地使用费”，那又会是一种什么样的情况？农村包产到户几十年后，原来的农业税和各种摊派乱收费现已取消，而城市居民为什么原先自然享有的土地使用权，现在却只能在交上巨额的“出让金”和为开发商的暴利买单后才能取得，这到底是什么使然？！

　　当中国的房地产发展被18号文这样的 “新的纲领性文件”导向了非健康的歧途，当这种极度不规范不健康的市场导致的高房价，已经越来越成为改变社会性质、制造社会动荡的最大的不稳定因素，当这样的“新房改政策”产生，不管是在程序上还是在效果上已严重涉嫌违宪违法的时候，这种以牺牲5亿多中国城市居民最大利益为代价的“新房改文件”，还有存在的基础和继续执行的必要吗？！

　　经济适用房，降低高房价的最有力的杠杆

　　作为一个“代表中国最广大人民根本利益”的负责任的政府，它所制定的住房政策的最根本的核心，就是要让老百姓买得起房，要维护普通市民的基本住房权益。经济适用房当初之所以被看成“房改的重要目的”和是房改是否成功的重要标志，就是因为只有它才能胜任“维护普通市民的住房权益、让老百姓买得起房”的历史使命。

　　有两个城市的“经典对比”就很能说明问题。在江苏的苏北，有两个城市——徐州和盐城。这几年一个大力发展了经济适用房，一个停建和取消了经济适用房，结果两个城市的房地产市场的发展，出现了两种完全不同的走向。

　　徐州是苏北最大的一个城市，是苏、鲁、豫、皖边区组成的淮海经济区的中心，素称“五省通衢”。徐州自房改实行以来一直大力发展经济适用房，据报道，有时经济适用房甚至占到全年住宅建设总量的一半。徐州的房价也一直很平稳。2004年初的时候，徐州市区的平均房价为每平方米1873元，直到今年一季度，徐州市区商品住宅均价才爬到了每平方米2367元。也就是在全国房价涨幅最高的这两年里，徐州的平均房改只涨了连500元还不到。究其原因，是因为徐州的经济适用房在“打压”房价的高速增长。据报道，今年一月份推出了1000套经济适用房的销售方案，销售基价每平方米连1000元都不到。

　　而盐城则是苏北发展起来的一个新兴城市，据江苏省统计局的资料，2004年的时候，它的城镇居民人均可支配收入比徐州还要略低。据报道，也是在2004年初的时候，它的城区的商品房售价也只有每平方米1698元。但由于它停建取消了经济适用房，房价是一路高涨。2004年当年就创下了房价上涨30.9%的“惊人业绩”，并在苏北5城市中最早“跨过”了每平方米2300元的“房价门槛”。这就是有没有经济适用房给城市房价带来的直接结果。

　　也许由于苏北还比较落后，它房价的基数还比较低，所以经济适用房的“冲击力”看起来还没有那样“惊心动魄”。但像北京这样的高房价城市，经济适用房的有无就“意义非凡”了。今年前两月，北京一下子暴涨了17.3%，分析一下市场的供求，最大的变化就是北京原来每年有200-300万平方米的经济适用房，都改成了“定向”的拆迁安置房。正是在“失去”了经济适用房之后，北京人才能更切身的体会它的价值所在。当然，北京人也不会忘记“经济适用房的福”：在1999年上半年，经济适用房曾一下子把北京的商品房价拉下了近千元；2002年北京房价同比下降249元，也是经济适用房作用的结果。

　　所有这些事例都表明，什么时候经济适用房得到了健康快速的发展，什么时候城市的房价就更接近老百姓的承受能力，广大市民的住房权益就得到了加强，更多的民众就能买得起房。这也就是为什么要把经济适用房作为衡量房改是否成功的根本原因所在。

　　2000年12月，温家宝还是副总理的时候就对建设部领导再三强调：“加快经济适用住房建设，对改善居民消费结构，扩大住房消费，平抑房价，防止出现新的房地产过热，有重要作用。”在后来全国房价暴涨后中央出台的一系列“政策组合拳”中，增加经济适用房的供应也被视为抑制房价过快增长不可替代的最重要的举措。但就是这个抑制房价的最根本的措施，又有多少的地方政府在认认真真的执行？自从2004年全国的经济适用房投资所占比重“大幅度下滑到为4.6%”后，又有多少地方政府 “拨乱反正”，加大、加快了经济适用房的发展？这也就难怪控制房价年年喊，年年房价照样飞(涨)。

　　现在，当高房价已成为洗劫民众财富、危害经济发展、制造社会不安的最大的不稳定因素的时候，经济适用房，已刻不容缓的到了“该出手”的时候了！

　　沈晓杰的BLOG

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　　开篇前言：压在当今中国市民身上最重的大山

　　之一：住房改革为何会把民众买房负担推向世界之最

　　之二：是谁盗取和倒卖了我们的基本居住权

　　之三：高房价洗劫了谁的财富 让我们成为了谁的长工

　　之四(1)：经济适用房是被谁导向成了低收入者保障房的

　　之四(2)：没有经济适用房 房改还有立身之本吗

　　之四(3)：是谁在半途贪污了市民的经济适用房

　　之四(4)：经济适用房究竟完成了多少历史使命

　　之四(5)：经济适用房全面落败的根本原因是什么

　　之四(6)：大中城市的经济适用房是怎么异化的

　　之四(7)：影响政策为什么要比操控市场让开发商更赚钱

　　之四(8)：官员失责为什么要拿百姓的利益买单

　　之四(9)：取消普通市民经济适用房是不是违宪

　　之五(上)：是何人在放中国市民住房水平的卫星

    之五（中a）：中国城镇居民住房水平真比日本高吗