李楯：政府改革关键不在部门大小

　　-开放专栏

　　人们关注和议论日久的“大部制”改革方案终于在3月11日出台亮相，新的环境保护部、卫生部等五个部的职权设置作为此次国务院机构改革中首批推进的内容，交人民代表大会审议。

　　中国的政府机构从计划经济体制时期走来，要适应市场经济、法治国家的要求，还需要进行一些质的改变，也就是人们说的“突破结构性、体制性的障碍”，完成“职能转变”，这将是一个艰难的历程。

　　政府的机构设置是一种制度构建，要解决两个问题：为谁服务和怎样服务，前一个是价值取向问题，后一个是工作方法和效率问题。在解决这两个问题中，历史传承，路径依赖和谁人参与设计、怎样形成方案、怎样试行、纠错、怎样评估、改进，又都影响着问题的解决。

　　我们的政府机构设置，进行过许多改变，50多年中大的改变至少有8次，有些改变还是反反复复。因此，认真地反思过去，缜密地分析问题所在，充分地展示各种不同的主张，并经过足够的辩驳争论，这样，选择出的方案可能会好一些。

　　一些事，各部门都有权管，却想管就管，想不管就不管，逢利必争，遇难则推，是以往职权交叠中的问题。但现代人类社会已经进入一个结构复杂，关联日多的时期，要想完全做到不同的政府部门行使职权的对象全然分开，已是不可能的事。如与环境、卫生相关的都有水，而与水相关的有饮用水、水资源、水污染、水产和水产品养殖、水上航运、水土流失、水灾等，按新的大部制方案，也跨越不只是环境保护部和卫生部的管辖领域，绝难统一于一个部门。

　　即使是在原大部制之前作为“小部”的卫生部，内部医政、疾控等司局，多年来就难以协调。几个大部组建后，内部管理事项日繁，怎样协调，仍是问题。如果说部长命令或协调能解决问题，那么过去，国务委员、副总理、总理命令或协调，早应解决问题。在法治国家，在善治原则下，不在于有一个权力至高的职位或机构(我们曾有过无数的“领导小组”、“委员会”等涉及领域多、职权广、负责人权位高的机构，想用于统率、协调某些方面难以处置的工作中的问题)，而在于要有一套从计划经济体制走出来的人们所不甚了解的程序法律。用遵从程序来排除权力行使中的恣意，来联接、制衡不同政府机关之间的协同行动。今天，复杂多变的情事，无时无刻地标识着政府的价值取向，考验着政府的回应能力。一个好政府，需要的是不同部门之间高效的沟通、协调、制衡、合作。

　　一涉及到政府改革，政府“大”、“小”的问题即被关注。其实，政府“大”、“小”，混杂了两个层面的问题：一是政府管事多少和怎么管法，这是政府和公民、政府和社会的关系问题；一是政府的部门和工作人员多少，这是政府的编制和编制内人员工作的方法、能力、效率问题。市场经济和法治国家，决定了政府管事应是有限的，管事的方法应是受规则制约的。而市场经济和法治国家加上“以人为本”为核心的执政理念，则要求政府的部门设置和人员多少，能适应目标和价值理念的需求。今天中国的政府及其工作人员，不是机构越少、编制越小越好。几次“瘦身”的政府机构仍不能免“对微观经济活动干预过多”，就道出了问题的要害所在。而缩减政府在今日不应再具体管的事项(如具体的“招商引资”)的同时，在涉及公共卫生、食品安全、环境保护问题的方面，如不增加编制，是难以管好的。新并入卫生部的食品药品监督管理局的职权(除食品管理中的部分)，原本就是从卫生部中分出去的。为了政府“瘦身”，在过去曾有不少政府机构变“事业单位”，一些政府职权交“事业单位”去行使，造成了明显与法治原则不符的行为发生。这些，在今后都应改变。如卫生系统的疾病预防控制中心，就应该回到政府中去———因为它行使着指向公民人身自由的国家权力。

　　公共卫生、食品安全、环境保护，是关系民生的大事，在这些方面，不加大编制、投入，是管不过来的，不加大权力，统一、垂直领导，是管不住的，不加大责任，是会滥用权力，出问题的。

　　大部制的改革方案，酝酿、策划的时间很长，交人民代表大会审议的时间有限———这，是我们这个社会于转型中决策的共有问题。一个个的公民是国家的主人，而政府机构和官员只不过是大大小小的管家而已。一事，如能尽量交公民参与，如能酝酿、讨论、辩驳、争执的时间大于审议决定的时间，一般会好一些。新一轮的政府改革刚刚开始，希望今后“议”的时间能比“决”的时间长，能有尽可能多的人参与。

　　李楯(中国社会科学院社会学研究所教授)

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