《政府工作报告》解读：双循环视角下“十四五”和2021年的经济工作重点

双循环视角下“十四五”和2021年的经济工作重点

2021年《政府工作报告》解读

秦泰 博士

贾东旭

主要内容

“十四五”落实全面促进消费、科技自立自强。政府工作报告所提“十四五”时期目标任务，是对十九届五中全会公报中提出的双循环新发展格局政策框架的全面落实。在国内大循环的需求端，突出强调“形成强大国内市场，全面促进消费”；在国内大循环的供给端，则强调“坚持创新驱动发展，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”；在国际循环方面，新增“依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场”阐述，丰富了我国经济结构向开放大国转型的国际循环新的内涵。“十四五”期间，经济发展“质量效益”、“持续健康”的重要性高于经济增速的要求，这意味着我们更应关注“双循环”新发展格局下的实体经济结构深层次优化长期方向。1）“国内大循环”供给侧：科技自立自强，制造业升级推动生产率高增。从国内大循环的供给侧来看，再度强调“科技自立自强”是国家发展的“战略支撑”，新增“全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”的内涵式经济结构优化要求，是五中全会对产业链安全、制造业高级化目标的落实。2）“国内大循环”需求侧：形成强大国内市场，全面促进消费。国内大循环的需求侧，重申了五中全会对于“形成强大国内市场，构建新发展格局”的阐述。制造业供给能力的持续升级和高级化，恰恰需要国内可选消费品、耐用消费品需求的持续升级以真正实现持续的供需循环推进过程，我们非常关注“十四五”期间对全面促进消费方面的政策布局和落地。3）“国际循环”的新内涵：依托国内经济循环形成对全球要素资源的强大引力场。这意味着我国在国际贸易中的地位将从供给方为主，逐步向供给方和最终需求方的双重角色转变，更进一步凸显出我国的“双身份”推动国内国际双循环相互促进，强化我国产业链完整性、安全性的长期目标。

2021年增长目标有序衔接，财政扩张强于预期。1）GDP增长6%以上，主要考虑目标衔接。政府工作报告中对2021年经济增长目标明确为“国内生产总值增长6%以上”，强调的是“与今后目标平稳衔接，有利于实现可持续健康发展。”今年政府工作报告中对于就业目标的表述为“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右”，根据2020年实际完成情况，目标达成的难度相对较小。2）货币应是中性而非大幅紧缩，加强支持小微企业。货币政策立场应是中性而非大幅紧缩，强调处理好恢复经济和防范风险的关系，强调“把服务实体经济放到更加突出的位置”，避免紧缩力度过大对经济恢复造成冲击。报告更加强调对小微企业的支持力度，无论从“量”“面”还是“价”上都有增无减，贷款利率则可能会出现新的结构性变化，即小微企业贷款利率稳中有降、大中型企业贷款利率可能会有小幅抬升，整体融资成本趋于稳定。今年以来央行“结构性流动性短缺”的操作模式可能会带来短端利率波动加大和中枢抬升，向上接近政策利率曲线。3）财政扩张力度超预期，基建投资增速或略高于去年。今年财政扩张力度超预期，赤字率拟按3.2%左右安排，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。我们预计2021年广义财政赤字率将达到6.4%，相较2020年收窄2.0个百分点左右。预计2021年基建投资（全口径）增速将达到4.6%，略超去年水平。新基建或成市场持续关注点。今年政府投资方向继续侧重“两新一重”建设，完善承诺制加快项目审批和落地。

对先进制造业给予更大优惠，激发大宗可选商品消费。1）对先进制造业实施更大幅度的税收优惠。报告中再度强调对产业链和供应链的自主可控能力，对先进制造业实施新的税收优惠政策。加大对科技创新的支持力度，制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100%。2）激发大宗可选商品消费，重申“房住不炒”。政府工作报告中提出了较多促进消费的举措，主要集中在商品消费领域。再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。”地产调控长效机制的“量价分离”模式将进一步坚持。

以下为正文

政府工作报告所提“十四五”时期目标任务，是对十九届五中全会公报中提出的双循环新发展格局政策框架的全面落实。总体来看，突出“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”对经济结构转型升级的系统性目标路径要求。其中，在国内大循环的需求端，突出强调“形成强大国内市场，全面促进消费”；在国内大循环的供给端，则强调“坚持创新驱动发展，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”；在国际循环方面，新增“依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场”阐述，丰富了我国经济结构向开放大国转型的国际循环新的内涵。

“十四五”期间，经济发展“质量效益”、“持续健康”的重要性高于经济增速的要求，这意味着我们更应关注“双循环”新发展格局下的实体经济结构深层次优化长期方向。今年的《政府工作报告》中再度重申了五中全会所提“着力提升发展质量效益,保持经济持续健康发展”的总量经济发展要求。同时也是改革开放以来首次未明确设置五年计划中的经济增长目标，而是“各年度视情提出经济增长预期目标”。这背后反映出两方面新的考虑：其一，全球疫情尚未结束，百年未有之大变局下，发达国家经济结构的长期风险、财政货币政策刺激的后续衍生风险仍在持续暴露，国内“经济恢复基础尚不牢固”，国内外宏观经济、金融不确定性仍然较大，提出五年的具体经济增长目标的实际操作可行性有所下降；其二，实际上是把经济结构优化的重要性置于总量经济增速之前，目标是以经济结构的优化、高质量增长推动总体增速稳定，而不是相反。政府工作报告中提出了一个偏结构性的要求，即“城镇调查失业率控制在5.5%以内”。

从国内大循环的供给侧来看，再度强调“科技自立自强”是国家发展的“战略支撑”，新增“全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”的内涵式经济结构优化要求，是五中全会对产业链安全、制造业高级化目标的落实。从产业结构的角度来看，政府工作报告再度强调制造业高级化是十四五期间我国经济结构优化的主要导向。报告重申“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”并宣布“制定实施基础研究十年行动方案”。与之相匹配的是在“十四五”规划中明确了对研发投入的定量要求，“全社会研发经费投入年均增长7%以上、力争投入强度高于‘十三五’时期实际。”新提出的研发经费目标就是要打破技术堵点，在保证我国产业链安全性的基础上，推进产业基础高级化、产业链现代化。此外，还提出另外两点总量意义上的制造业高级化定量目标：其一，“全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长”，也就是单位劳动的产出水平增长更快，而劳动生产率水平是由制造业发展水平所最终决定，该目标的提出也就意味着我国未来经济结构的优化升级将主要依靠制造业高级化以转变为“内涵式”经济增长；其二是重申了五中全会建议中“保持制造业比重基本稳定”的要求，有鉴于制造业科技水平的升级会带动制成品价格下降、以及发达经济体普遍正在经历的制造业增加值占比缓慢下降趋势，实际上这一量化目标对制造业高级化提出的要求是比较高的。

国内大循环的需求侧，重申了五中全会对于“形成强大国内市场，构建新发展格局”的阐述。政府工作报告中对“十四五”期间国内需求的表述重申了五中全会的内容，要求把“实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来,以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”；“建立扩大内需的有效制度,全面促进消费,拓展投资空间”。在双循环视角下，我们应将国内大循环的供给和需求侧协同分析，未来经济结构优化会非常强调两者之间的循环关系，从这个意义上来看，制造业供给能力的持续升级和高级化，恰恰需要国内可选消费品、耐用消费品需求的持续升级以真正实现持续的供需循环推进过程，我们非常关注“十四五”期间对全面促进消费方面的政策布局和落地，这其中预计将包括进一步取消对居民消费的行政性限制，也可能涉及进一步的减税降费增加居民收入、以及对作为消费升级上游逻辑的地产产业链整体稳定的政策要求。

报告对国际循环赋予了一个新的内涵：“依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场”，这意味着我国在国际贸易中的地位将从供给方为主，逐步向供给方和最终需求方的双重角色转变，更进一步凸显出我国的“双身份”推动国内国际双循环相互促进，强化我国产业链完整性、安全性的长期目标。自从我国加入WTO之后，在国际贸易中主要扮演者供给方的角色，贸易顺差迅速扩大，对外依赖度不断提升，但随着外需增长逐渐放缓，2008年之后贸易差额在GDP中的比重有所下降。“立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，促进国内国际双循环。”意味着“十四五”期间我国将更多以国内经济循环去吸收全球的要素，尤其是对高质量中间品和资本品、外资的需求将增加，我国在国际贸易中的角色将加快向供给方和最终需求方的双重角色转变、向“开放大国经济”模式转变，贸易差额占GDP比重可能会有进一步的收窄，但同时我国产业链安全性、稳定性，制造业增加值占比的稳定，以及全要素生产率的提升都将受到正向的促进作用。

我国去年签署的RCEP就是以国内经济循环吸引全球要素、完善产业链安全性完整性的重要开端。我们在前期报告《中国与RCEP：“双身份+双循环”的“蝴蝶效应”——申万宏源宏观 ·“国风”系列之三》（2020.11.21）中指出，中国在自贸区协定中实际上扮演者供给方和最终需求方的双重角色，从需求方的角度来看，自贸协定的签署有利于我国保证关键中间品或资本品的进口来源。双循环战略与双身份复合角色叠加，意味着我国将居民的广义配置更多向商品消费进行引导，用增量的商品需求，作为枢纽黏合一个超级区域自贸区，并因此得以在中期提升产业链安全性，为产业结构升级和完整性提升腾出了时间。而产业链的高级化过程又将进一步带动居民收入增加和内需的扩张。这才是RCEP对中国影响最为深远的路径。

在去年年底谈判完成的中欧CAI中，我国也首次承诺在各行业实施负面清单开放制度，在制造业、服务业诸领域对欧盟FDI的开放度全面大幅提升，国内各行业领域均将面临更为激烈的供给端全球竞争，反映出极强的以开放促提效的改革决心。（详细分析可见《为何中欧CAI是堪比RCEP的“外循环”大事件？——申万宏源宏观海外周报 · 第1期》（2021.01.04））

报告中对2021年重点工作的安排也延续了上述思路，着重提高进口质量，加快推进RCEP落地和CAI的签署，并积极考虑加入CPTPP，加快中日韩自贸协定谈判；投资和服务贸易方面则继续强调扩大外资准入、推动服务业有序开放。“优化调整进口税收政策，增加优质产品和服务进口。”“推动区域全面经济伙伴关系协定尽早生效实施、中欧投资协定签署，加快中日韩自贸协定谈判进程，积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。”当前CPTPP由于缺乏有效的需求方而处于一个较为尴尬的状态，我国积极考虑加入CPTPP，有助于其寻找到新的“需求枢纽”的角色，同时我国产业链安全性也有望得到进一步的提升。“进一步缩减外资准入负面清单”“制定跨境服务贸易负面清单”“促进内外资企业公平竞争，依法保护外资企业合法权益。欢迎外商扩大在华投资，分享中国开放的大市场和发展机遇。”一系列举措表明我国对于外资进入的积极态度，以及进一步以开放促提效的改革决心。

政府工作报告中对2021年经济增长目标明确为“国内生产总值增长6%以上”，强调的是“与今后目标平稳衔接，有利于实现可持续健康发展。”政府工作报告中明确“国内生产总值增长6%以上”，给出了增长预期的一个下限，但并非意味着对今年经济增长展望谨慎，而是主要考虑“与今后目标平稳衔接”，避免今年和未来的经济增长预期数字波动过大导致额外的市场预期分歧。此外，政府工作报告中对于GDP增长的目标更多的是设定区间，本次使用“以上”也是因为最后实现的增长水平将大概率超过设定目标。我们维持2021年我国实际GDP同比增速9.0%左右的预测，剔除基数效应相当于趋势同比5.3%左右。

今年政府工作报告中对于就业目标的表述为“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右”，根据2020年实际完成情况，目标达成的难度相对较小。疫情冲击的2020年就业目标超预期完成，城镇新增就业1186万人超过目标286万人，20年末全国城镇调查失业率5.2%比目标低0.8个百分点。2021年作为疫后经济恢复年的就业目标的设定和2019年持平，预计完成难度较小。

货币政策立场应是中性而非大幅紧缩，强调处理好恢复经济和防范风险的关系，强调“把服务实体经济放到更加突出的位置”，避免紧缩力度过大对经济恢复造成冲击。货币政策基调方面，报告要求宏观政策“保持必要支持力度，不急转弯”“连续性、稳定性、可持续性”，货币政策“灵活精准、合理适度”，延续了中央经济工作会议的表述。我们仍然认为今年在疫后恢复期、“十四五”开局之年的大背景下，货币政策不会大幅紧缩，在两大定量目标“货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配”“保持宏观杠杆率基本稳定”的指引下，货币政策利差应是中性而非大幅紧缩。同时，报告也再度强调“处理好恢复经济和防范风险关系”，并新增“保持流动性合理充裕”“把服务实体经济放到更加突出的位置”的表述，表明今年货币政策也将注意在防范宏观金融风险的同时，避免因货币政策的过度紧缩而对实体经济恢复造成冲击。我们维持年底M2和社融增速分别在9.4%和10.6%的预测不变，实体经济融资环境较为平稳。

报告更加强调对小微企业的支持力度，无论从“量”“面”还是“价”上都有增无减，贷款利率则可能会出现新的结构性变化，即小微企业贷款利率稳中有降、大中型企业贷款利率可能会有小幅抬升，整体融资成本趋于稳定。1）“进一步解决小微企业融资难题……加大再贷款再贴现支持普惠金融力度”“大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上”，表明对小微企业贷款量上的支持仍将得到有效保障。2）“引导银行扩大信用贷款、持续增加首贷户，推广随借随还贷款，使资金更多流向……小微企业、个体工商户、新型农业经营主体”，以扩大金融服务实体的覆盖面，将使更多小微企业融资难度有所下降。3）同时，降低融资成本的目标也更加针对小微企业：“适当降低小微企业支付手续费……推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融系统向实体经济让利。今年务必做到小微企业融资更便利、综合融资成本稳中有降。”这与3月2日银保监会主席郭树清“我估计我们贷款的利率也会有回升”的表态看似有出入但实际上并不矛盾，2020年财政贴息对疫情防控重点大中型企业的融资成本下行的引导作用较大，2021年这部分支持力度可能有所减弱，但对于小微企业的影响并不大，贷款利率可能会因此出现结构性的小幅变化。总体而言，今年对于小微企业的支持力度，无论从“量”、“面”还是“价”上都有增无减。

今年以来央行“结构性流动性短缺”的操作模式可能会带来短端利率波动加大和中枢抬升，向上接近政策利率曲线。在短端操作方面，央行即使是春节前也并未大规模净投放，2月又净回笼逆回购资金3140亿，导致短端利率的当月均值水平在1月明显上行的基础上继续小幅抬升，2月DR007月均达到2.28%，短端利率中枢上抬至政策利率曲线附近；10Y国债收益率也进一步上行，反映出银行间中长期流动性也受到一定影响。这种“结构性流动性短缺”的操作模式预计会使得短端利率逐步向上接近政策利率曲线。

今年财政扩张力度超预期，赤字率拟按3.2%左右安排，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。政府工作报告中明确表示“今年赤字率拟按3.2%左右安排、比去年有所下调，不再发行抗疫特别国债。”“今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。”超过我们此前对于赤字率3.0%和新增地方政府专项债3.35万亿的预期。这显示2021年我国财政政策趋于正常化但同时仍保持了积极的财政扩张态势，我们预计2021年广义财政赤字率将达到6.4%，相较2020年收窄2.0个百分点左右。

在此基础上，2021，预计有利于财政政策并没有因为经济的阶段性恢复而收缩至正常，将进一步稳定今年经济增长。

预计2021年基建投资（全口径）增速将达到4.6%，略超去年水平。在新增地方政府专项债3.75万亿和抗疫特别国债1万亿的的2020年，基建投资（全口径）增速仅有3.6%，尚有部分资金还未真正形成支出——2020年财政存款增加约3000亿，另有部分支出或未完成实物投资量，可平滑至2021年进一步形成投资。叠加今年积极的财政政策，2021年基建投资（全口径）增速预计有望达到4.5%-6.0%之间，超过2020年1.0个百分点以上。我们的这一测算已经充分考虑了地方政府统筹土地出让金收入用于稳步去化杠杆的需求。

新基建或成市场持续关注点。政府工作报告中要求“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设。”在优化和稳定产业链供应链部分，也强调“加大5G网络和千兆光网建设力度”和“加强质量基础设施建设”。此外今年政府投资方向继续侧重“两新一重”建设，完善承诺制加快项目审批和落地。投资重点领域延续2020年政府工作报告的“两新一重”领域，新提及“发展现代物流体系”，以畅通国内要素流动，促进国内大循环。“简化投资审批程序，推进实施企业投资项目承诺制”，加快项目审批和落地。会议同时强调“完善支持社会资本参与政策”。

报告中再度强调对产业链和供应链的自主可控能力，对先进制造业实施新的税收优惠政策。政府工作报告中强调“优化和稳定产业链供应链。”“增强产业链供应链自主可控能力，实施好产业基础再造工程。”并对先进制造业实施新的税收优惠政策，“对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额”加大对制造业企业的金融支持力度，要求“提高制造业贷款比重。”对于重点行业方面，政府工作报告中表示要“发展工业互联网”“加大5G网络和千兆光网建设力度”。

加大对科技创新的支持力度，制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100%。工作报告中强调“实施好关键核心技术攻关工程，深入谋划推进’科技创新2030－重大项目’”。“基础研究是科技创新的源头，要健全稳定支持机制，大幅增加投入”。强化科技创新基础能力已经在“十四五”开局之年被反复提及，年初的全国科技工作会议中也指出，要“更加注重原始创新，全面加强基础研究和应用基础研究。”大幅增加对基础科研的投入，完善项目评审和人才评价机制，切实减轻科研人员不合理负担，加强对知识产权的保护。具体措施方面，政府工作报告给出更为清晰的政策，明确“延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%，用税收优惠机制激励企业加大研发投入”

政府工作报告中提出了较多促进消费的举措，主要集中在商品消费领域。政府工作报告中更注重对商品消费的激发，一共提出两条具体举措：1）“健全城乡流通体系，加快电商、快递进农村，扩大县乡消费。”近年来农村居民消费增长快于城镇居民，农村地区消费需求仍有很大释放潜力，2021年政策关注到流通和销售渠道对农村居民消费需求释放所形成的机制性约束；2）“稳定增加汽车、家电等大宗消费，取消对二手车交易不合理限制。”我们预计2021年地产竣工稳中向好，加之居民收入稳步增长、地产调控长效机制稳定房价预期，汽车、家电、家具等消费年内仍将呈现稳定增长的良好趋势。

另外，政府工作报告中再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。”地产调控长效机制的“量价分离”模式将进一步坚持。防止地产价格过度上涨对居民消费的挤出，并保证地产需求的平稳释放对后地产链条的消费的拉动作用。

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