朱苏荣：制定“非银行支付机构监督管理条例”

　　金融改革发展建言录|朱苏荣：制定“非银行支付机构监督管理条例”

　　作者|朱苏荣‘全国人大代表　中国人民银行沈阳分行行长’

　　文章|《中国金融》2018年第6期

　　为履行《中华人民共和国中国人民银行法》赋予的“维护支付、清算系统的正常运行”等职责，2010年，人民银行制定并发布了《非金融机构支付服务管理办法》（下称“2号令”），非银行支付机构正式纳入人民银行监管范围。截至2017年末，全国共有243家机构获得人民银行颁发的《支付业务许可证》。但随着时代的发展，2号令的实施环境发生了较大变化，其作为部门规章，法律层级低，规范力度有限，已不能很好地适应支付服务市场快速发展的需要，暴露出一些突出问题，亟待引起关注和解决。

　　一是影响金融秩序和金融安全。2017年上半年我国支付机构网络交易规模达57.96万亿元，同比增长38.67%。由于缺少较为高层级的统一的监管法律，现有的部门规章和规范性文件已经无法很好地满足支付服务市场快速发展对监管提出的新要求，部分非银行支付机构挪用客户备付金、洗钱以及系统运营安全等风险不断增多，扰乱了正常金融秩序，影响了金融安全。

　　二是不利于维护消费者合法权益。非银行支付机构掌握了大量商户和客户信息，由于信息保护不当引发的伪卡欺诈、洗钱套现、投诉举报等问题时有发生。目前，第三方支付尚未建立完善的维权机制，消费者只能向支付机构内设部门投诉。而2号令仅设置警告和3万元以下的罚款，对各种违法行为的处罚力度明显不足，很难对违法违规行为形成有效威慑。

　　三是监管合力不强。目前，人民银行根据2号令对非银行支付机构进行监督管理，但根据业务开展情况，商务部门、税务部门、工商部门等也对非银行支付机构有一定的管理职责。目前，各部门主要是通过联合发文等方式对非银行支付机构进行全面管理，缺乏统一的法律规定，不利于形成统一的监管步调，容易出现监管真空和监管套利。

　　四是对各类新产品、新业态监管存在薄弱环节。近几年，随着我国电子商务的快速发展，第三方支付服务市场创新不断加速，扩展和丰富了传统支付的内涵和外延。而2号令发布于2010年，目前的市场环境已经发生了较大变化，随着各类创新不断深入，违规现象和规避监管行为有所增多，影响支付体系的安全和效率。

　　五是对外资投资支付机构的管理不明确。随着支付服务市场的发展，有关境外资本投资支付机构的情况不断增多，但2号令中仅规定“外商投资支付机构的业务范围、境外出资人的资格条件和出资比例等，由中国人民银行另行规定，报国务院批准”，且法律位阶较低，实际上无法有效解决类似问题。

　　上述问题表明，支付市场环境的发展变化迫切需要在更高层次上构建统一的非银行支付机构监督管理制度规定，加强对相关主体的监督管理，防范风险，促进市场健康规范发展。

　　一是有利于支付服务行业整体健康稳定发展。当前，非银行支付服务市场存在的问题必须通过有效的法规制度和监管措施加以预防和纠正。只有在更高层级上制定统一的监管法律法规，才能保障用户在第三方支付平台上的资金和交易安全，保证第三方支付平台行业的健康稳定发展，从根本上消除第三方支付交易的安全隐患，维护支付市场秩序，保证国家金融安全。

　　二是有利于更好地维护消费者合法权益。加强对消费者合法权益的有效保护是规范发展非银行支付机构的重要内容。通过在更高层次上制定统一规范的法律法规，建立完善的第三方支付维权机制，加大对违规行为的处罚处置力度，才能更充分、更有效地保障金融消费者在第三方支付市场上的合法权益。

　　三是有利于增强监管合力。通过制定统一规范的法律法规，在更高的法律层面将目前分散于各职能部门的规定进行整合，能够进一步明确各部门的权责，避免“重复监管”和“监管空白”情况的出现，增强监管合力。

　　四是有利于对各类创新进行有效监管。第三方支付服务平台作为资金流动的重要渠道，随着网上消费规模不断扩大，各类创新不断出现。通过制定统一规范的法律法规，能够对当前形势下支付服务市场发展的新趋势、新特点、新问题进行有效总结，形成适合新时代发展的管理思路和措施，更好地适应对非银行支付机构的监管需要。

　　建议制定行政法规《非银行支付机构监督管理条例》，适应新形势发展，防范非银行支付机构提供服务过程中可能产生的风险，促进市场健康规范发展，维护消费者合法权益。

　　一是解决支付机构违规成本过低问题，提高非银行支付机构支付服务监督管理的法律位阶，加大对违规行为的惩罚力度，促进行业规范健康发展，维护市场秩序和金融安全稳定。

　　二是注重对金融消费者资金、信息安全、知情权等方面权益的保护，切实保障客户备付金安全。同时，规定未获许可支付机构退出市场的办法及相关商户和消费者保障措施。

　　三是注重在宏观层面提升监管合力，在进一步明确人民银行对非银行支付机构进行监督管理的同时，从更高的法律层面，明确各部门的相关职责，提升各部门间的管理合力。四是注重对各类创新产品及创新服务的规律、趋势和特点的总结分析，形成对当前支付服务市场各类创新进行有效监管的长效机制。五是明确境外资本投资支付机构相关问题。主要是明确境外资本投资支付机构的政策、客户备付金的冻结与扣划、客户备付金利息的计付等问题。

责任编辑：杨畅