郑新业：我们需要牺牲GDP来换取蓝天

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院副院长郑新业

　　新浪财经讯 由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中国诚信信用管理股份有限公司共同主办的“中国宏观经济论坛2018年一季度报告发布会”于2018年3月25日在北京举行。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院副院长郑新业出席并发布报告。

　　他指出，我国目前的能源结构还是以煤为主，在可预见的未来里，新能源所占的比重不会超过10%。解决中国的能源问题要分两步走，第一步是建立现代能源经济体系，第二步就是在需求侧牺牲一部分的GDP增长，用环保政策降低化石能源的污染和排放。既要经济增速又要蓝天白云这条路在未来式行不通的，必须牺牲GDP来换取蓝天。

　　以下为演讲实录

　　郑新业：我演讲的内容第一部分是中国能源发展的基本事实，第二中国能源经济面临的挑战，第三个怎么建立现代的能源经济体系，第四个即便能源体系建立了完成了，还需要政策制订者的权衡和抉择，我给了一些权衡和抉择的考虑因素。

　　对于大众来讲，今天我们用电的时候并不知道它是什么发来的，但是电网是知道的，同电但是不同成本，同时还有气侯变化、污染和二氧化碳排放都不一样，各种电能源之间存在着竞争，还有各种电之间成本不一样，对于大众来讲我们是看不到。第一件事情就是能源品之间的竞争，电力市场的反垄断寡头，我们经济学科给这个能源提供了新的视角。自然垄断行业说起来容易做起来难，大家可以一会儿问我们的电力监管者，他是这个领域最好的专家。

　　大家看火电开采运输都有污染，涉及到能源政策，也涉及到气侯变化的政策，这是政策需要关心的，这个产业市场集中度比较高，这个产业也需要反垄断。我们新能源设备、核电设备，把产业政策也放在里面，还有水电这一块，水电的综合利用成本也在电价里面，这里非常重要的问题是发电这侧除了市场之外还有各种各样的政策，环境气侯变化，产业政策以及水利综合利用政策。有政策有人掏钱都反映在电价上，自然垄断监管这是一个非常重大的问题。右侧我们可以看到工业、商业、城市居民、这里面有服务和补贴问题。我们对居民电价有补贴，这个图中可以看到我们从经济学的视角，既有竞争有自然垄断还有各种各样的市场失灵，我们普通人看到的就是一个电量单，背后有很多的东西需要改革。

　　我们知道长期的经济增长需要能源投入，能源除了影响经济增长还有一个污染排放，在这样的背景下，我们希望有能源利用，但是价格还不能太贵，还要控制污染排放，这里就面临“不可能三角”，这里面如何保证硬的目标底下能源行业产业怎么办？我们要建立现代能源经济体系，管住中间放好两头，该市场的市场来运行，其他的进行有效的监管，形成一个好的能源经济体系。

　　在这里我们可以实现能源经济体系的效率前沿，如果完成两个一百年的战略目标对能源行业的要求很好，但是现在研究发现能源经济体系达到最优的效率前沿，也不足以保证实现两个一百年的战略目标对我们的要求，我们还需要额外的权衡抉择。我们要做两方面的提升，一个是GDP当中减少能源经济的需求，改善产业结构，我们能源需求主要集中在制造业，很多制造业能源需求是可以改善的，但是可能牺牲GDP牺牲税收。

　　另外在能源的供给侧可以做两方面改革：一是大规模降低化石能源的比重，这就需要提高非化石能源的比重，就是增加新能源、比如核电、水电等，会影响居民和企业的能源成本。我们的化石能源可以用很多办法提升化石能源的清洁性，在这个过程中可以减少脱硫脱硝，减少化石能源的排放和对环境的污染。

　　我们国家的能源问题可以解决，分两步走，一个是建立现代能源经济体系，第二即便建立现代能源经济体系也不足以实现三头目标的兼顾，我们还需要在需求侧牺牲一部分的GDP增长，在化石能源中间进一步的用环保政策降低化石能源的污染和排放，通过这个办法减少能源费用和污染排放的负面影响。这是我们实现两个一百年战略目标对能源行业的要求。    我们课题组觉得通过这个来完成目标，前景是光明的，这也是我们报告的主要的内容。

　　我们为什么要说建立现代能源经济体系？我们的基本想法是改革红利是很大的，新时代以来真正新的改革是中发9号文以及随后的天然气行业改革已经完成了，新时代以来能源结构改革就是9号文，带来的改革红利很大的。这是我们的基本逻辑，在此之前我简单分享一下“十大事实”，构成了我们国家今天能源的现状。我们讨论问题的时候不可以离开基本的国情，很多媒体说美国怎么样、英国怎么样，但是一定要记住国情是不一样的，其实改革应该决策者都是很聪明的人，他们做的决策面临的约束条件是很难的。

　　十个事实是要考虑中国能源改革的起点，在这个背景下考虑问题，我们说的很多东西是难以实现的因为不可选择。我们需要既有能源同时能源又便宜还要清洁环保，那就是另外一回事了。在当代能源史上，改革开放以来它的成长速度非常的罕见，能源行业起的作用非常的大，能源行业满足基本的需求做的非常成功。

　　即便如此，能源工业的压力一天比一天大。2003年以来能源行业的增长翻番，这是非常可怕的一件事情，与此同时能源强度不断的下降。70年代以来我们的能源强度急剧下降，我们与世界各国的差距很大，邻居印度也比我们的能源压力小。

　　第二个基本的事实煤是能源结构以煤为主，环境与碳排放压力大。几十年以来这个数字都是70%，在将来也很难降到10%、20%，所以我们的能源结构以煤为主这是一个基本的事实。世界平均能源有天然气的22%，我们国家天然气8%就很难，这个图告诉我们跟其他的国家比我们的禀赋有差异。电源结构以火电为主，这么多年里面新能源就占4%，我认为在可预见的将来它到不了10%。

　　由此引发的问题就是环境污染非常的严重，在座的各位享受了去年一个很好的冬天，你们已经环境改善了，也许哪一天污染又回来了，二氧化碳的排放如果中国不解决，全世界所有的国家努力都没有用，所以我们推动巴黎协定是有必要的。这里能源品替代，我们去年冬天能源争议之一就是煤改气，很多的地方无法取暖，这个能源替代比我们想象的复杂，去年冬天即便想恢复想取暖，但是没有炉子了，能源品替代这是一个被忽视的基本问题。即便有效率的能源要想替代和成长也很困难，大家知道石油是高效率的能源，它的比重从0%到40%花了足足40年。

　　第三个事实是政府、企业和国民担心能源价格的冲击。电而言平均家庭支出比重只有2.53%，我们告诉大家能源品占的比重不是那么可怕，但是决策者对这个问题的看法总是担心能源品的冲击。能源支出生产成本和生活成本的比重在上升，如果进一步的煤改气的时候，特定地区值得关注。煤炭、天然气、成品油、这些能源成本的变动对下游的影响是什么样的？煤炭成本上升1%对下游的行业影响是0.013%。

　　我们以煤炭为例，煤炭价格的波动对PPI的影响大于对CPI的影响，这都是不对称的，有一些影响但是很快可以消除下去。大量的研究表明，国际油价的冲击对我们的油价影响没有那么大，这是需要进一步研究的问题。 这里我们提出以后不要用“大宗商品”概念，这里包括能源品和农产品的概念，这里有很大的差别，时间问题不细说。

　　第四个事实是不同人群用能源存在差异且能源补贴规模庞大。最富的1077，最穷的只有393，这是人均用电量，不同的人群用电量有很大的差别，用气量也有差别，但是反过来用煤，穷人用的多，富人用的少。补贴是补贴电，也补贴气，我们打着民生的说法其实补贴了大部分的高收入人群。最低收入户和最高收入户，能源支出有很大的差异。如果我们消除能源补贴，对不同的人影响不同，对富人是4%的影响，对穷人是接近10%的影响。这个信息给各位分享一下，看看能源支出不同收入人群的影响是不同的。

　　这是能源补贴规模庞大，很多老师做出了非常大的贡献，基本结论数字有差异，但是补贴很大。还有国际上有一份研究，说中国的能源补贴是世界最大的，如果补贴了穷人和弱势群体，大家都愿意，但是如果补贴了富人或者高收入人群，大家就不愿意了。如果补贴的来源是累退的，那么就是穷人补富人，那是更糟糕的方式。

　　第五个是经济仍然堆砌型发展，转型压力大。高耗能产业能源消耗超过一半，高耗能产业污染非常的严重，我们需要评估，值得发展高耗能企业吗？甚至需要鼓励高耗能企业出口吗？高耗能产业占二氧化碳排放量的80%。

　　第六个事实就是能源资源存在错配，计划体制压制劳动生产率。这个图右边是发一度电耗费越多的，左上角是用煤少但是小时数多，右上角那个地方是用了接近900个煤一度电，这个厂子能耗极高，最倒霉的是左下角的企业，他们能耗很低但是得不到小时数，但是他们的厂子不能开工。在我们的现行体制下高效率的企业无法发挥作用，低效率的企业在满发。现在的情况就是资源错配，这在华北平原上非常的严重。

　　第七个事实是能源缺口扩大，数量风险和价格冲击压力大。我们累计能源进口量一年比一年多，价格冲击还好，但是现在数量的风险很大，我们为什么华北平原紧张了，原因就是减少了对华的反补贴出口。大家看到平常时期是没有问题的，但是到紧急状况的时候，就是数量的冲击。价格冲击经常发生，但是已经转移了，数量冲击不经常发生，但是一旦发生替代方案很难办。能源经济面临一个重要的方向就是如何保证海外能源供应的稳定性和持续性。能源对外投资稳步的发展，我们的替代能源煤炭、天然气等，我们看到中国政策者和企业在海外投入巨大的经济为了稳定能源的供应。

　　第八个事实就是中国能源需求在全球比重不断的提高，我们已经成为买方寡头，我们占20.3%了，日益上升的比重进口日渐增加，我们是全球贸易最主要的成员国之一。今天我们卖什么什么便宜，买什么什么贵的时候，应该评估一下能源品贸易的影响。

　　第九个问题就是能源减排与发展权存在两难选择。关于用能的问题是安徽、贵州、江苏青海都不重要，重要的是上部分是河北山东广东河南，麻烦的是河北、河南这些地方最麻烦，节能减排不能不把他们纳入进来，但是他们发展需要高耗能，这里就存在节能减排与发展的两难选择。

　　第十个就是能源领域市场体制与监管框架初步建立。煤炭领域整体实现市场化，电基本实现了省级建立电力市场，对自然垄断的监管基本完成。这是石油产业链的示意图，能源监管体系初步建立在自然垄断这一块，发改委承担了费率的确定，但是费基这一块是能源局，在反垄断这一块原来是在能源局，现在在市场总局这一块了，同时国家能源局对网气的开放，还有新的生态环境部，水利的问题仍然在水利部和将来的发改委的价格司，能源体系之间初步建立。

　　社会政策成效显著，电力价差补贴保证了居民用电，2015年青海省无电人口基本上消灭了，这是非常昂贵的事情，带来一个很大的问题就是将来的可持续问题。监管体系初步的形成，同时政府之手失灵，批发价的93号汽油，这个图表明成品油的价格管制从来没有起过作用，实际上市场价格成品油汽油总比政府监管低11%，柴油低13%，发改委花的力气被市场抵消了，市场竞争程度越高的价格越偏离监管价格，所以政府的手是没有用的。

　　我们分析得出中国能源经济面临的挑战有三个问题：第一能源市场体系建设尚未完成；第二能源政策体系协同效应有待提升；第三，中国能源国际定位失准。电力改革市场不充分，以省为单位，出现了宁要本生的草不要隔壁省的苗，割据经济出现了。石油市场改革，市场的分额太高了，中石油在量化领域中间份额太大了，天然气领域中间买气的领域中间是寡占，我们把天然气改革的矛头指向了中石化和中石油，其实被忽略的是城市燃气，北京燃气在北京地区买气的时候是逐家买气，然后是逐家卖气，现在大家讨论的时候把很多问题归结到中石油和中石化，它只是集中度高，但是需要关注的是城市燃气的科学监管。城市燃气的监管权在省级政府，所以发改委不停的出文件要求省级政府监管燃气。

　　接下来一个问题就是能源政策体系不充分不协调，学界一直呼吁让反垄断机构动起来，串谋变得理直气壮，就是不改革，我们知道山西被罚款的那个串谋，他们公开串谋。另外就是自然垄断监管工具单一，监管能力急剧提升，监管能力人很少。监管对象并不恐惧监管者，原因就是监管力量太弱了，你空有权没有人也不行。

　　新能源政策需要完善，越小的省新能源越丰富的省，没有什么交易量，确保新能源量维持在计划体制内导致若干省份的新能源体系建设不起来了，还交叉补贴的问题。交叉补贴有累退性，我们在居民68个消费当中排名14，总体而言能源支出在68个居民支出当中所占比重并不高，但是穷人占的比重又很高，总体比重不高，补贴的累退性，工商业电价补居民电价，但是不要忘记工商业电价它增加的成本传递给产品成本，大部分的工商业电价是低收入人群工商品消费占的比重超过富裕人群，补贴的来源是累退的，补贴的来源是穷人承担比重，这个体系就是累退的。我们的国家的补贴给了化石能源，同时补贴对象又给了收入较高的人群。

　　问题三就是中国能源国际定位失准。美国这几年能源革命是起作用了，我们国家是国际上的能源进口国，我们原油进口量、煤炭进口量排第一，管道天然气目前排第四，液化汽排第三。重要的问题就是媒体经常炒作能源定价权，我们课题组角度看，我们希望全球能源价格稳定，以及全球能源价格的协调，如果竞争充分，价格就稳定，这是我们的中心利益，海外能源风险的时候我们也专门讨论了，大家有兴趣可以看看。

　　大家知道特朗普对中国征收关税一个很重要的品种是中国的铝，我们发电市场的成本下降，导致铝业的边际成本下降，大家知道铝主要投入世界，导致它的全球竞争力下降，它在美国降价的时候被美国政府以税收加税加回来了，我们考虑问题的缺少全球视野。

　　以后制订政策的时候不考虑全球视野不行，我们国家的十三五规划没有考虑全球视野，我们的276计划没有考虑全球能源供应，我们进口量就增长起来，我们把产能关掉，进口煤上来了，不让人家煤炭进口，这显然做不到的。中国在这样的全球化背景下，中国的能源价格和全球息息相关，我们如果不考虑全球能源市场我们战略将会失效，所以学界、业界和政策制订者要高度关注这一点。

　　能源体系政策改革识别，放开价格管制，政府之手放开，监管政策，自然垄断监管，使得垄断企业价格反映它的成本，反垄断政策出现使得能源生产是竞争而不是串谋，社会政策要逐步取消交叉补贴，减少能源补贴，环境政策和气侯变化政策我们一会也要讨论一下。我们对中国能源体系改革有很大的空间，红利还是很大的。第三就是要建设现代能源经济体系，能否建设现代能源经济体系就足以保证两个一百年？我们基于能源禀赋，达到能源效率的前沿，这是我们的想法，这是我们研究的一个问题。我们要讨论怎么建立现代能源经济体系，希望大家思考。

　　我们能源领域当中各个行业、电、气、水、包括油都存在能源效率的提升空间，我们要把要素错配资源错配的问题解决好。我们在自然垄断能源监管上监管能力一定要提升，监管者要顶住其他利益集团的诉求，我们今年有关部门做的专家座谈会的时候提出一个意见，监管机构没有权力以低于成本的价格对高耗能企业实行优惠，现在全国实施每一个地级市都要搞一个增量配网改革，这会带来极大的问题，不展开了。另外需要独立的调度和交易机构，否则改革也很难成功，另外就是要推进区域的市场建设。

　　经过二三十年的建设，我们石油市场上产能上来了，没有产能过剩就没有竞争，今天说的光有竞争是不够的，我们研究发现国有企业特别适合于产能提升，第一个事实是中国的量化产能已经可以适应国家的成品油的供应。首先政府之手可以放开了，同时可以加大竞争了，批发市场301家企业，零售市场中石油中石化已经占到23.5%，成品油市场就是彻底放开。我觉得需要政府监管的就是反垄断，不让他们串谋，拿开政府之手，回归市场。

　　我们认为能源领域当中改革阻力最小的是成品油市场，天然气市场政府要的第一件事情就是逐步取消对居民的气价补贴，改革的重点不在于中石油的管道，改革重点是城市燃气的双重垄断，中石油的管道是满负荷运转，你不需要管它。

　　政府之手改革，新时代下政府与能源市场的关系，政府的手不如市场之手，能源产业政策就是完善补贴，还有一个说法“谁请客谁买单”，你发展水利设施由财政出钱，发展新能源设备也要财政出钱，以后要谁请客谁买单。串谋引发的问题比过去监管的问题还要严重，请各位关注反垄断在能源发展当中的作用。

　　如果没有反垄断的介入，改革还不如不改革，市场放开之后，反垄断新的市场监管总局一定要投入到发电市场的监管、成品油市场的监管，天然气市场的监管，否则改革还不如不改。我们认为取消交叉补贴的前提是把穷人的用电用气纳入低保，这个钱可以从电网体系出，之后才可以逐步解决交叉补贴，最穷的5%的家庭用能占支出的9.5%，最富的占3.4%，所以要把减少低保人群的额外支出，我们要减少交叉补贴前提是把最穷的5%纳入低保覆盖起来。

　　政府之手“央地关系”怎么办？按照产业的分司会导致很多的司无事可干，我们应该按照功能分，产业政策、反垄断、环境气侯变化，社会政策等来分更明确，中央要起到主导型的作用，地方政府要防止标准的“比差竞争”中央政府制度安排是非常必要的。

　　我们发现即便它达到了效率最前沿，这里就是“不可能三角”，我们希望在接下来的时间可能要更多的牺牲价格保证清洁环保，一个是需求侧调整，各类政策带来的产业结构调整，降低重工业的需求，我们牺牲一部分的高耗能产业的GDP，牺牲一部分的就业，牺牲一部分的税收，换取能源的需求下降。

　　第二供给侧，比如水、核、风、光比重上升，它会带来成本上升，我们换取化石能源、煤电的减少，获得污染的减少，我们知道煤是我们最主要的能源，我们要煤炭的清洁利用。我们无法减少二氧化碳的排放，但是可以实施更严格的脱硫脱硝，这时候又会进一步的增加能源成本，好处就是排放进一步的减少。这两个事情都会带来一部分的调整，我们认为“两个一百年”的目标，人们对清洁空气的美好愿望可以实现。

　　两个一百年长什么样？其实经济总量的上升是必须的。我们想说的基本信息是需求侧，就是GDP这一侧如果调整可以大规模的降低能源的需求，那么政策制订者是否愿意0.5%的经济增长，换取蓝天更多一些，牺牲收入和GDP，换取8、9天蓝天的增长，如果愿意就可以这么干，最好的办法是蓝天增长是继续的，但是课题组告诉大家这个路子不行，我们需要牺牲GDP换取蓝天。

　　供给侧额外的努力，脱硫脱硝提高煤炭价格，购买力提升电力成本，这些都会引发企业成本的上升和家庭成本的上升，会挤占其他的支出，好处就是看见蓝天的增加。我们要优化环境安排，优化碳市场的安排，我们认为普通增值税应该从17%降到9%，污染品增长到30%，对企业和居民来讲总的负担差不多。

　　最后一个建议就是全世界用能者联合起来，经济含义是高度关注能源供应国的供应稳定，研究发现中日韩能源在全球能源中的地位一模一样，能源合作的空间非常的大，第三建立“中印”能源合作关系，第四建立IEA能源合作关系，第五就是建立中俄和中海合作关系。我们认为这样的动作实现之后，对两个一百年的经济增长和生活水平的提升是有很大帮助的。这几年我们在这个领域中取得的一些成绩，我们第一要改革，第二权衡取舍，如果这样做下去，两个一百年的前景是光明的，我的演讲就到这里，谢谢各位。

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