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完善征地补偿
完善征地补偿和农民安置制度，切实保障被征地农民的利益，健全征地程序，是《决定》的一个重要内容。征地依法报批前，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径要告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
近些年因征地问题发生的社会冲突和纠纷较为突出，引起了中央政府的高度重视。因而《决定》对于农民利益，特别是被征地农民的利益提出了明确的保护措施，即在保证土地取得效率的前提下，兼顾农民补偿的公平。
当然还有许多问题需要界定清楚。如怎样才算“完善”，何为“妥善”？这显然没有一个可以遵循的客观标准。实际上，改革不是一个需要提高“补偿标准”的问题，而是补偿的原则问题——是采用生产投入补偿还是财产补偿？如果是后者，应当以市场价为依据，而市场价的形成需要有较为成熟的市场机制；较为成熟的市场机制的形成又有赖于对私人或私人团体土地财产权利的有效的保护，防止来自他人(或组织)尤其是政府的侵犯。因为如果是一般的民事主体侵犯农民土地财产权利，政府可以充当“第三方”的裁判角色，或者可以诉诸法律；而来自政府的侵犯，则必须有一个足够强大的“中立”机构来进行评判和裁决。这个角色只能由独立于政府的司法机构来完成。
建立各级政府责权利制度
《决定》强调建立中央和地方各级政府明确的责权利制度。
其中，中央权力在于调控新增建设用地总量，地方的责任是盘活存量建设用地，保护和合理利用土地。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。建立耕地保护责任的考核体系，国务院向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。
通过明确界定和区分中央、省、地方三级政府在土地行政管理中的职责和义务，可以使各级政府权责分明。例如在耕地保护问题上，中央政府确定和下达基本农田保护指标、农用地转用年度计划指标，以及审批占用基本农田的项目。省一级土地行政管理机构则负责监督、审查地方政府的具体行政行为，凡是涉及农用地转为非农的由省一级直至中央政府审批。省级以下的土地行政管理机构则负责将基本农田落实到地块和个人，只有保护的职责和义务，而无审批转用的权力。这也是《决定》的又一创新。
综上所述，不难看出，《决定》是要在《土地管理法》及相关法律全面修订、调整及政府管理体制变革之前，解决土地管理政策衔接问题。《决定》不可能对原有土地管理制度有大的调整或修改，只能是一种对原来体制的完善和修补，或者说是强化以前的管理和制度。
制度变迁具有路径依赖性。对于《决定》，我们应当以一种“现实”的眼光来看待。土地管理制度的改革不可能“一步到位”，《决定》是政府加强自我管理与变革的一个进步，但要从根本上解决土地管理中出现的诸多问题，还有赖于土地及其他财产产权制度的完善、宪政制度的建立和法治精神的深入民心。■
作者为中国人民大学公共管理学院土地管理系教授、博士生导师
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