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首度立法破城乡分治 规范政府规划权

http://www.sina.com.cn 2007年04月25日 19:52 《财经》杂志网络版

   【网络版专稿/《财经》杂志记者 常红晓】4月24日,《中华人民共和国城乡规划法(草案)》(下称草案)首次提交全国人大常委会审议。这是中国颁行《城市规划法》17年后,首次制定统筹城乡规划、规范各级政府规划权行使的重要经济法律。

  中国长期实行城乡分割的二元体制,现有规划法律体系也是“城乡分治”,城市建设规划由《城市规划法》规范,在广大农村,则是国务院1993年颁布、1999年修订的《村庄和集镇规划建设管理条例》(下称村镇条例)规范。村镇条例属于行政法规,法律效力低于现行《城市规划法》。

  此次草案共分七章,涉及城乡规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等,总计73条,全文1.2万字。较之1989年出台的仅46条、4000余字的《城市规划法》,无论从内容到篇幅都大大拓展,“几乎就是重新制定一部新法。”一位参与该法起草的专家说。

  1992年后,中国渐行市场经济体制改革。源于计划体制、着眼于控制城市规模、偏重规划技术性问题的《城市规划法》缺陷日渐暴露,城乡分割、部门分隔的规划体系问题多多,城市扩张和耕地保护的矛盾日益加剧。随着中国领导人提出“统筹城乡发展”、推行“新农村建设”,上述矛盾更为凸现。

  最突出的问题是规划体制的部门分隔。目前,在中央政府内部,发改委主导编制“国民经济社会发展五年规划”,建设部分工负责编制“城镇建设规划和村镇建设规划”,国土资源部负责编制“土地利用总体规划”,这三种规划多有冲突,缺乏衔接,行内戏称“政府规划三国演义”。

  同时,由于中国正处于高速城市化阶段,地方政府都有发展经济和扩张城市的冲动。由于政府的规划权被人为分割,地方领导就可随意制订或修改规划,搞“政绩工程”、“形象工程”,规划的执行力较差。

  着眼于“城乡全局”

  此次《城乡规划法》首先立足于整合和统筹城市规划和村镇规划;其次,特别强调城乡规划的全局性、综合性、战略性。

  去年底,温家宝总理在国务院常务会议上审议该草案时,曾强调“城乡规划”不能沦为其他总体性规划的附庸。今年4月24日,建设部部长汪光焘就草案对全国人大常委做说明时也指出,“城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划密切相关”,必须“相互衔接、相互协调”。

  因此,此次草案第四条中,对上述三种规划的关系作出原则性规定。“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划衔接。”

  但是,上述三个规划由不同部门编制,都属综合性规划,强调的重点不同。如国土资源部门更多强调耕地保护目标,建设部门更多强调建设和城市发展的用地需求,发改委系统更多强调自己规划的总体性和权威性。

  据《财经》记者了解,由于规划权的部门分割,目前在土地分类上,建设部和国土资源部有两种不同的标准。实际上,在城市规划区内,土地规划和建设规划基本上是一回事。土地分类的标准不一致,造成很多规划难以实施,很多专家对上述条款的实施效果谨慎乐观。

  规范地方政府规划权

  此次草案还有一个重点,就是强化城乡规划的法定性,对规划的制定、实施、修改都有严格的、详细的规定,并制定了相应的监督检查和法律责任规定。

  在市场经济体制下,强制性规划权是政府极重要的权力。规划权的不当行使,可能损害公共利益和民众的长远利益,或者造成个人、集体和企业的损失。因此,在世界范围内,政府规划的制定、实施、修改,都必须有社会公众的充分参与,并接受社会各界群体的监督。

  为了防止地方政府盲目扩大城市建设规模,草案第二条明确要求,各级政府应科学划定“规划区”,在制定和实施城乡规划、在规划区内进行城乡各项建设,必须受《城乡规划法》约束。该草案第40条规定,县级以上地方政府城乡规划主管部门“不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。

  按照该草案,规划分为“总体规划”和“详细规划”两类;后者又分为“控制性详细规划”和“修建性详细规划”。总体规划的规划期限一般为20年。

  在中央层面,国务院建设主管部门会同相关部门组织编制“全国城镇体系规划”,用于指导省域内城镇体系规划和城市总体规划的编制。“全国城镇体系规划”由建设部报国务院审批。

  值得注意的是,该法第20条规定,“首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”。

  在省级政府以下,各省制订的“省域城镇体系规划”、省会城市和国务院制指定的市的城市总体规划,亦由国务院审批。省以下城市政府的城市总体规划,报省级政府审批。县级政府所在地镇的总体规划,应经本级人大审查同意后由上级政府审批。处于中国行政体系末梢的镇政府,其制定的镇总体规划,经镇人大审查同意后由县级政府审批。

  为了确保公众对规划的知情权,草案第23条规定,“城乡规划报送审批前,除国家规定需要保密的情形,组织编制机关应当将城乡规划予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于30日”。草案第25条规定,“城乡规划经批准后,组织编制机关应当将经审批的城乡规划予以公布”,“任何单位和个人都有权查阅已经公布的城乡规划”。

  为防止地方政府领导擅自修改规划,解决“一任领导一张规划图”问题,草案第四章“城乡规划的修改”中,严格规定了规划修改的范围程序。

  草案把省域城镇体系规划修改的范围限定为五类:一是上级政府制定的城乡规划发生变更;二是行政区划调整确需修改规划;三是因国务院批准重大

建设工程确需修改规划;四是经评估确需修改规划;五是城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改控制性详细规划,必须报原审批机关同意,按原审批程序报批。

  据草案第57条,城乡规划主管部门查处城乡规划违法行为时,如“发现有国家工作人员违法,依法应当追究行政责任的,应当向其任免机关或者检察机关提出处分建议”。草案第72条又规定,“各级人民政府及其规划主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  为防止强制拆除违章建筑造成社会财富的浪费,草案还设定诸多条款,在违章建筑建设之初就可责令建设单位“停止建设、限期拆除”,并处以罚款;如违规继续建设,当地政府可“责成有关部门查封施工现场、强制拆除等措施”,并承担相应法律责任。

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