首度立法破城乡分治 规范政府规划权

　  【网络版专稿/《财经》杂志记者 常红晓】4月24日，《中华人民共和国城乡规划法(草案)》(下称草案)首次提交全国人大常委会审议。这是中国颁行《城市规划法》17年后，首次制定统筹城乡规划、规范各级政府规划权行使的重要经济法律。

　　中国长期实行城乡分割的二元体制，现有规划法律体系也是“城乡分治”，城市建设规划由《城市规划法》规范，在广大农村，则是国务院1993年颁布、1999年修订的《村庄和集镇规划建设管理条例》(下称村镇条例)规范。村镇条例属于行政法规，法律效力低于现行《城市规划法》。

　　此次草案共分七章，涉及城乡规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等，总计73条，全文1.2万字。较之1989年出台的仅46条、4000余字的《城市规划法》，无论从内容到篇幅都大大拓展，“几乎就是重新制定一部新法。”一位参与该法起草的专家说。

　　1992年后，中国渐行市场经济体制改革。源于计划体制、着眼于控制城市规模、偏重规划技术性问题的《城市规划法》缺陷日渐暴露，城乡分割、部门分隔的规划体系问题多多，城市扩张和耕地保护的矛盾日益加剧。随着中国领导人提出“统筹城乡发展”、推行“新农村建设”，上述矛盾更为凸现。

　　最突出的问题是规划体制的部门分隔。目前，在中央政府内部，发改委主导编制“国民经济社会发展五年规划”，建设部分工负责编制“城镇建设规划和村镇建设规划”，国土资源部负责编制“土地利用总体规划”，这三种规划多有冲突，缺乏衔接，行内戏称“政府规划三国演义”。

　　同时，由于中国正处于高速城市化阶段，地方政府都有发展经济和扩张城市的冲动。由于政府的规划权被人为分割，地方领导就可随意制订或修改规划，搞“政绩工程”、“形象工程”，规划的执行力较差。

　　着眼于“城乡全局”

　　此次《城乡规划法》首先立足于整合和统筹城市规划和村镇规划；其次，特别强调城乡规划的全局性、综合性、战略性。

　　去年底，温家宝总理在国务院常务会议上审议该草案时，曾强调“城乡规划”不能沦为其他总体性规划的附庸。今年4月24日，建设部部长汪光焘就草案对全国人大常委做说明时也指出，“城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划密切相关”，必须“相互衔接、相互协调”。

　　因此，此次草案第四条中，对上述三种规划的关系作出原则性规定。“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划衔接。”

　　但是，上述三个规划由不同部门编制，都属综合性规划，强调的重点不同。如国土资源部门更多强调耕地保护目标，建设部门更多强调建设和城市发展的用地需求，发改委系统更多强调自己规划的总体性和权威性。

　　据《财经》记者了解，由于规划权的部门分割，目前在土地分类上，建设部和国土资源部有两种不同的标准。实际上，在城市规划区内，土地规划和建设规划基本上是一回事。土地分类的标准不一致，造成很多规划难以实施，很多专家对上述条款的实施效果谨慎乐观。

　　规范地方政府规划权

　　此次草案还有一个重点，就是强化城乡规划的法定性，对规划的制定、实施、修改都有严格的、详细的规定，并制定了相应的监督检查和法律责任规定。

　　在市场经济体制下，强制性规划权是政府极重要的权力。规划权的不当行使，可能损害公共利益和民众的长远利益，或者造成个人、集体和企业的损失。因此，在世界范围内，政府规划的制定、实施、修改，都必须有社会公众的充分参与，并接受社会各界群体的监督。

　　为了防止地方政府盲目扩大城市建设规模，草案第二条明确要求，各级政府应科学划定“规划区”，在制定和实施城乡规划、在规划区内进行城乡各项建设，必须受《城乡规划法》约束。该草案第40条规定，县级以上地方政府城乡规划主管部门“不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。

　　按照该草案，规划分为“总体规划”和“详细规划”两类；后者又分为“控制性详细规划”和“修建性详细规划”。总体规划的规划期限一般为20年。

　　在中央层面，国务院建设主管部门会同相关部门组织编制“全国城镇体系规划”，用于指导省域内城镇体系规划和城市总体规划的编制。“全国城镇体系规划”由建设部报国务院审批。

　　值得注意的是，该法第20条规定，“首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”。

　　在省级政府以下，各省制订的“省域城镇体系规划”、省会城市和国务院制指定的市的城市总体规划，亦由国务院审批。省以下城市政府的城市总体规划，报省级政府审批。县级政府所在地镇的总体规划，应经本级人大审查同意后由上级政府审批。处于中国行政体系末梢的镇政府，其制定的镇总体规划，经镇人大审查同意后由县级政府审批。

　　为了确保公众对规划的知情权，草案第23条规定，“城乡规划报送审批前，除国家规定需要保密的情形，组织编制机关应当将城乡规划予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于30日”。草案第25条规定，“城乡规划经批准后，组织编制机关应当将经审批的城乡规划予以公布”，“任何单位和个人都有权查阅已经公布的城乡规划”。

　　为防止地方政府领导擅自修改规划，解决“一任领导一张规划图”问题，草案第四章“城乡规划的修改”中，严格规定了规划修改的范围程序。

　　草案把省域城镇体系规划修改的范围限定为五类：一是上级政府制定的城乡规划发生变更；二是行政区划调整确需修改规划；三是因国务院批准重大

　　据草案第57条，城乡规划主管部门查处城乡规划违法行为时，如“发现有国家工作人员违法，依法应当追究行政责任的，应当向其任免机关或者检察机关提出处分建议”。草案第72条又规定，“各级人民政府及其规划主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　为防止强制拆除违章建筑造成社会财富的浪费，草案还设定诸多条款，在违章建筑建设之初就可责令建设单位“停止建设、限期拆除”，并处以罚款；如违规继续建设，当地政府可“责成有关部门查封施工现场、强制拆除等措施”，并承担相应法律责任。

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