农地物权化交锋

　　常红晓/文

　　因担心农民出让土地后成为“流民”，《物权法》草案最新审议稿删除了原有“农地承包权可以有条件抵押”的相关条款，由来已久的争论再度激化

　　如今的中国农民对“国家大事”非常关心，因为这关系到他们的切身利益。10月底的一天，年届古稀的河南省内乡县余关乡农民余小妞守着电视机听到一个消息：“《物权法》草案……农民承包地不能抵押。”

　　余小妞的丈夫十年前去世，两个儿子大学毕业后在外地工作。她独守两院农舍，种着一亩多承包地。她不懂什么是《物权法》，但早就想把房子和地卖掉，随儿子进城。听到这个新闻，她很失望——把房子和地换成钱的希望又要落空了。

　　为何重禁“农地抵押”

　　10月27日至31日，十届全国人大常委会第二十四次会议对《物权法(草案)》进行第六次审议。与此前四次、五次审议稿明显不同，此次《物权法(草案)》(六次审议稿)(下称“草案六审稿”)中，删除了“农地承包权可以有条件抵押”的相关条款。

　　一年前的2005年10月，《物权法》“草案四审稿”中，首次增加了“农地承包权可以有条件抵押”的规定，即“土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押”。诸多学者认为，这是中国农地法律制度的重要突破。今年8月的“草案五审稿”，亦沿用了这一表述。

　　可是，在此次“草案六审稿”中，上述条款被删除。加之此前《物权法(草案)》一直否决农民宅基地抵押和转让，有学者指出，此举妨碍农村土地抵押，是中国农地物权立法的“倒退”。

　　“草案六审稿”之所以重新禁止“农地承包权抵押”，在于《物权法(草案)》审议中，对该条款一直存在重大分歧。

　　赞成农地转让和抵押的一方认为：农地承包权和宅基地使用权是农民最重要的财产；放开农地承包权、宅基地的转让和抵押，可以缓解农民贷款难问题，有利于农民财产权利的保护，增加农民收入，促进中国的城市化进程。

　　反对者则认为，目前，中国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，放开农用地抵押和宅基地转让会造成“流民”，危及社会稳定。因此，从全国范围看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚未成熟。

　　据记者了解，针对这两种针锋相对的意见，全国人大法律委员会会同国务院法制办、国土资源部、农业部等“反复研究”，最后采纳了后者，遂对“草案六审稿”作出上述修改；并认为如此表述，“与宪法、农村土地承包法、土地管理法的规定也是一致的”。

　　“‘草案五审稿’在征求相关部门负责人意见时，大多数人认为不能放开农地承包权抵押，即使‘农地有限抵押’也不行。”全国人大法工委一位官员告诉《财经》记者，“他们担心，一旦开了口子，执行起来就可能乱掉。在中央严格土地调控的背景下，这些意见最终得到采纳。”

　　记者采访获悉，上述修改意见，实际上在一个月前已经确定。9月27日，全国人大常委会副委员长王兆国、盛华仁在人民大会堂主持召开《物权法(草案)》座谈会，就一些重要问题和拟对相关条文的修改情况，听取中央和国务院相关部门负责人和专家的意见。会上给与会者发放了“讨论提纲”，其中，立法者已经决定不再保留“草案五审稿”有关农地承包权抵押的条款。

　　国务院发展研究中心一位专家认为，“物权法”已审议过六次，早已超越立法进程的常态。立法者为了确保明年3月能如期提交十届全国人大四次会议审议，不能不对有争议的问题“做一了断”，“为了让该法早日通过，不能不有所舍弃”。

　　“要相信农民是理性的”

　　在采访中，诸多农村问题专家认为，农地承包权和宅基地是目前中国农民最重要的财产，通过物权立法给予这两个财产以完整的物权保护，是《物权法》题中应有之义，也是完善市场经济体制、保护农民权益的必由之路。

　　依照2003年3月是1日施行的《农村土地承包法》，中国农民对土地承包权可以出租、转租、转让、转包、继承等，惟一的限制是“不能抵押”。这一限制，当时就被广泛认为是《农地承包法》的立法缺陷，诸多学者希望能通过制定《物权法》予以弥补。

　　其实，对农地承包权能否抵押的争议由来已久。据记者了解，早在2000年4月，全国人大农业和农村工作委员会提出的《农地承包法(征求意见稿)》中曾规定，土地承包权可以抵押；但提交全国人大常委会讨论时，该条款最终被删去。

　　《担保法》的相关规定，也成为一些人强调“农地不能抵押”的现实依据。1995年10月1日施行的《担保法》第37条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。惟一的例外是该法第34条规定，农民承包的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”可以抵押。

　　对此，中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎指出：中国农村土地制度存在重大缺陷，本来应该通过《物权法》等上位法确立适应市场经济需要的法律框架。但是，有关部门以《物权法(草案)》不能突破《农地承包法》、《担保法》等下位法为由，拒绝为进一步改革预留法治空间——既然如此，为何还要费力费时制定《物权法》？

　　专家指出，一个完整的物权应包括占有、使用、收益、处分的权利；而依据产权经济学的观点，处分权是产权的核心。如果所有者对其产权缺乏处置权，该产权必然不完整。抵押、转让、出租等权利都是处分权的范畴，如果没有抵押权，农地承包权所能享有的法律保护将大大减弱。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为：“一定不要把允许承包权抵押与实现抵押等同起来。抵押是资产处置的权力，转让是财产权利的转移；承包经营权可以抵押，只是确认农民的一种选择的权利。要相信农民是理性的，他们会根据自己的情况选择抵押或者不抵押。”

　　更有法律学者指出，对于允许农地抵押可能导致的风险，现代市场经济国家有很多成熟的做法，可以加以规避。比如，美国上世纪末就有《家园地豁免法》，规定银行实现对居民的抵押权时，必须给抵押者保留一定面积的家园地。

　　赋予农地完整物权

　　与承包经营权抵押不同，农民宅基地抵押立法则更为艰难。从《物权法(草案)》历次审议稿看，立法者一直对宅基地抵押说“不”。这一规定，在农村居民和社会各界引发的争议更为激烈。

　　去年6月的《物权法》“草案三审稿”规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

　　2005年7月面向全国征求意见后，社会各界对此条款存有激烈争论。一些人赞成“草案三审稿”的规定，“不放开抵押，宅基地只能在本集体内转让”；大多数意见则认为，宅基地上的住房属于农民个人所有，应允许转让。亦有人认为，应有条件地适当放开宅基地抵押，这样既方便农民融资，又能保障农民基本居住权。

　　据中国土地学会2005年7月18日至8月8日的网上调查，在短短20天时间内，共有264人参与网上投票。其中63.6%的人认为，宅基地使用权应该允许抵押和转让；30.3%的人认为不能抵押、转让；还有6.1%的人“说不清”。如果排除重复投票可能，接近三分之二的人认为，宅基地使用权应该允许抵押和转让。

　　去年10月底，全国人大常委会第四次审议《物权法(草案)》，央视“新闻频道”对此现场直播。

　　全国人大法律委员会在“立法说明”中指出：“宅基地是农民的基本生活保障，在目前条件下，宅基地使用权的转让和抵押似不宜放开。因此，建议对这一款的规定暂不作改动，拟进一步听取意见后，再作研究考虑。”

　　但是，此后《物权法》五次审议稿、六次审议稿，对于宅基地使用权都没有进一步的修改；也就是说，立法者虽然通过“征求意见”得知社会的不同意见，但对“宅基地抵押”一直没有松口。

　　反对农民宅基地抵押的观点认为，如果允许农民抵押和转让宅基地，在农村缺乏社会保障的情况下，农民会失去稳定居住地，引发社会不稳定。同时，由于现行法律规定“一户一宅”，农民宅基地属于无偿取得，其本质是一种福利和社会保障，因此更不能随意买卖。

　　对此，主张农民宅基地应该买卖的学者认为，上述观点不可取。原农业部政策法规司司长郭书田指出：“农民在宅基地上建造的住房，是农民最重要的财产，禁止城市居民购置，这些财产不能流动，就变成‘死产’，体现不了市场价值，失去了财产权的真意，不利于消除城乡二元结构。”

　　据中国土地学会调查，目前很多城市的郊区，事实上的农村房屋买卖相当普遍。在北京郊区，农民房屋买卖占到当地居民的三分之一以上。由于不符现行法律，这些买卖处于地下状态，不能办理产权转移手续。在历次全国人大常委会上，都有不少委员提出，如果《物权法》禁止“农村房屋抵押和买卖”，将人为造成越来越多的社会矛盾。

　　全国人大常委贺铿认为，宅基地与承包地不一样。宅基地上农民盖有房屋，农民对房屋具有所有权。如果农民转让房屋，宅基地应该随之转让；如果农民连自己所有的房屋都不能买卖，那么农民还有什么权利？因此，不应限制宅基地抵押和转让。

　　更有甚者，按照现行法律，“农民一户只能有一处宅基地”。而现行《物权法(草案)》规定，农民的住房只能在本村内流转，只能卖给本村的人。这样一来，购买房屋的农民就会变成“一户两宅”，从而违背现行法律规定。既然“一户两宅”不被允许，上述条款的规定又有什么实际意义？

　　江苏省无锡市农工办一位副主任对《财经》记者表示：“当前农村很多矛盾，都源于农地制度改革得不彻底。如果农民对土地承包权具有完整的财产权，农村社会矛盾就会大大减少，农民的权益也能得到更好的保护。”

　　农村问题专家郭书田认为：改革开放以来，农民只获得土地承包经营权，是不完整的产权；即使政策或法律规定“农地承包权15年不变”或“30年不变”，现实中侵犯农民土地权益的事件依然屡见不鲜。其“根源在于，现行法律保护了地方政府垄断土地一级市场和独家经营二级市场的行政特权，从而获得巨额土地增值收益。农民陷入失地、失权、失业的境地，严重影响了执政党与农民的关系”。

　　有识之士指出，中国土地制度存在城乡分割的制度缺陷，立法者应该冷静思考现有法律的漏洞和问题；制订《物权法》时，应该力求避免上述问题并予以纠正，以真正把市场配置资源落实到具体法律之中。

　　据全国人大法工委人士介绍，今年12月底的全国人大常委会第二十五次会议上，《物权法》草案将第七次接受审议，对有关条款作进一步修改仍有空间。-

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