涉农优惠为何难以惠及农民

　　刘转

　　审视我国现行税制变革可以发现，其对农业(农民、农村)征税的优惠，无论是在享受优惠的纳税人的适用范围上，还是在税收优惠本身的广度与力度上，都是逐渐增加或加大的。据统计，除陆续取消农业税、农业特产税外，国家先后出台的涉农税收优惠政策已多达47项，几乎涉及所有税种。但实际执行结果却是，税收优惠大多被中间流通环节“吞噬”，农民并没有真正受惠。业内人士指出，这其中缘由归纳起来主要有三个方面：

　　一是涉农税收优惠主要集中在并不适宜用来实施优惠的

增值税税种上。如为支持农业生产发展，对最主要的农业生产资料免征增值税，国家出台此政策的初衷是使农民从事农业生产基本上不用负担增值税。而实际的情况是，农业生产资料从厂家到农民手中至少要经过两级批发商和零售商，这样，即使农业生产资料在出厂环节价格合适，但由于民营、个体经济户在经营过程中具有极大灵活性，因此，经过若干中间流通环节后价格也往往会被抬高。同时，处于中间流通环节的商家通常采用现金交易而且不使用发票，导致税务机关对这部分经营风险小、赚钱多的商家征税难上加难，结果是本来国家对农资企业减免增值税间接补贴农民的税收优惠实际上被中间的流通商吞噬。

　　再如对农业生产的投入物——饲料、化肥、农药、农机、农膜的生产销售和进口按13%的税率征税，农民在购置这些生产资料时增值税无法抵扣，因而农业生产者事实上承担着大量的增值税税负。而随着农业有机构成比例的不断提高，农业生产资料所包含的增值税会越来越重。另外，由于农业生产者销售自产农产品免征增值税，形成下游农产品流通和加工企业就无法正常获得进项抵扣，税负必然加重。为体现增值税原理，国家在制定政策时只好允许这些企业凭自己开具的农产品收购和加工企业自行填开进项发票进行抵扣。这种通过用农产品收购和加工企业自行开进项凭证以保证增值税链条的完整，同时又不增加农民和农产品加工企业负担的制度设计，给农产品增值税管理带来了巨大漏洞。此外，按照规范的增值税的要求，购进免税货物是不能予以抵扣的，这是增值税的一项重要原则，也是国际通行的惯例。显然，收购免税农产品按扣除率抵扣增值税，有悖于此项原则。由于农村居民既是生产者，同时又是消费者，因而，他们无论购买生产资料，还是各种生活资料，都需要承担零售商在销售环节转嫁的流转税负担。不仅如此，由于农民购买的产品的需求弹性小，加之农民在市场竞争中又常常处于弱势地位，因此，农民购买商品所付的费用里，承担着不小的流转税税负。

　　二是目前实行的涉农税收优惠政策的对象过于笼统。47项之多的涉农税收优惠政策，散落于跟“三农”有关的多个方面，而因为诸多原因，真正需要优惠的农民并没有享受到优惠。依据我国国情，农业生产者中90%以上的“小农”、“贫”农和“散农”，才是国家真正需要优惠的对象。他们收入最低，生活最困难，往往处于社会的最低层，因而也是国家涉农优惠政策初衷中应覆盖的主要对象。但由于税负本身有随市场供求、生产与消费者博弈而前后转嫁的特性，而农民、农业因其处于产业的基础地位，分散薄弱，在博弈中处于弱势，使一些涉农优惠好处没有落到农民、农业身上。

　　三是现行的各项优惠政策大都是一种间接补贴，使得中间环节的税收收入损耗巨大。例如，通过对农资企业减免增值税来间接补贴农民的政策，由于市场供求关系决定价值的机制，使得对农资生产企业没有约束力，很难保证企业会通过降低农资产品的价格将税收实惠转让给农民，并且，由于近年因煤、电、油、气、矿石及运输等成本的持续上涨而引致的农业生产资料的价格持续上涨，致使相当一部分国家惠农政策被农资涨价所抵消。