政策铺轨 非公资本搭上铁路快车

　　政府部门需从体制、政策上给予非公资本最大的优惠和支持。

　　○ 钟合

　　2006年1月，铁道部部长刘志军在“全国铁路工作会议”上透露，今年铁路建设计划投资1600亿元，而从2006～2010年，我国将投资1.25万亿元，继续进行大规模的铁路建设。毋 庸质疑，铁路将进入建设高潮。

　　然而，1.25万亿元的建设资金从何而来？在公路、民航等运输方式相继向社会资本敞开大门后，非公资本何时才能够真正搭上铁路的快车？

　　体制因素导致投资不足

　　2006年全国铁路计划新开工项目87个，续建项目38个，收尾销号项目38个。在全部项目中，客运专线项目新开工13个，续建11个。全年计划投资1600亿元；新线铺轨376公里，投产1436公里；复线铺轨1028公里，投产1214公里；电气化铁路投产3860公里。

　　刘志军表示，2006年第1季度，铁道部将争取国家对石武客运专线、海南东环城际、向莆铁路、沪通铁路、西安平凉铁路、大理瑞丽铁路等项目批准立项，争取国家批复京石、津秦、哈大客运专线以及沪宁、厦深、广珠和太中银铁路等项目的可研报告。

　　与制造业等竞争性行业相比，私营和外资企业与国企共分市场、甚至超过国有经济所占份额的情况十分普遍；在一些民航、城市供水等公益性部门和领域，外资和民资也能发挥重要作用。而在诸多领域纷纷降低投资门槛的情况下，时至今日，铁路运输业的投资仍主要依靠中央政府投资，在庞大的资金需求面前，地方政府和非公部门投资微乎其微，外资更是踪影全无。

　　按预算内资金比重为35.5%计算，12500亿元的建设资金只有4438亿元是通过财政直接投资的。而其余64.5%(约8062亿元)的资金需要通过社会资金解决。

　　在经济快速增长情况下，铁路投资不足，导致一系列连锁反应：作为运输煤炭、矿石、钢铁等原材料的主要方式，铁路货运满足率不断下降，铁路运输能力下降，一些路网长期超负荷运载，进而形成运力瓶颈；根据《2004年铁路统计公报》，截至2004年底，我国有铁路74408公里，但复线率为33.5%，电气化率仅为25.9%，这两项指标都远低于其他发达国家，铁路建设能力严重不足。

　　2003年以来实施的宏观调控主要着力点也是力图缓解运力紧张的局面。

　　铁路运能的严重不足、运输市场供不应求和每到春运期间的大幅度提价，使部分铁路线路存在很大的获利空间，这对民间资本有很大吸引力。

　　垄断部门被看作是非公资金渴望进入的香饽饽。但由于铁路管理体制原因，民间资本很难进入铁路领域进行投资。即使合资铁路建成后，车辆、调度还要铁道部统一管理，而为了竞争，铁路方面总是首先保证国铁的利益，这自然又打击了地方和社会投资者本来就不很高的投资积极性。

　　与铁路相比，非公资本更早地进入了公路、水运和民航领域。其中，公路对地方投资权、建设审批权和融资权开放的力度较大，地方和民资进行公路投资的积极性很高。

　　从2000年以来，铁路投资占全社会和整个交通运输业投资的比重呈逐年下降趋势，投资增速也一直低于公路、交通和全国投资增速。“十五”以来，我国铁路营业里程年均仅增长1.9%，而公路年均增长7.5%，高速公路年均增长甚至高达20.4%，远远高于铁路发展速度。

　　以目前的投资铁路建设价格计算，新建1公里铁路需投资几千万元，单位里程耗资远高于公路。从我国民营资本发展的实际状况观察，还鲜有具备几百亿乃至几千亿资本规模的单家民营企业，即便有这样的民营企业，由于铁路项目建设周期长，收益见效慢，也不可能将其所有资金投入铁路。

　　以公路为主导的交通运输结构发展模式，在缓解运输瓶颈作用的同时，也大大增加了能源、原材料的消耗和用地紧张，对资源环境产生了极大压力。人均汽车拥有量和公路里程的增加，尾气排放增加，相应地带来对能源的大量消耗和对环境污染的加剧，相比之下，铁路对环境污染的影响就小得多。不仅如此，我国土地资源原本就十分有限，公路建设又要占用大量土地资源。而在同等运能条件下，铁路占用的土地远远低于高速公路。

　　综合分析，铁路最显著的特点是载运质量大、运行成本低、能源消耗少，既在大流量的中长以上距离的客货运输方面具有绝对优势，也在城际中短途旅客运输中具有很强的竞争优势，更主要的是凭借其价格优势，铁路仍是主要和首选客运方式。从建立节约型社会的可持续发展角度出发，“十一五”期间，我国运输内部结构将有所调整，优先发展资源节约型、环保型、低成本型的铁路和水运。

　　准入大门已经敞开

　　国家发改委交通司司长王庆云认为，目前我国铁路投融资体制改革的障碍主要是进入门槛过高，铁路建设投资的规模效应与民营资本的非规模性将成为一个关键的障碍。铁道部凭借其政府地位，资金投入可以达到几百亿，相形之下，民企只能依靠自身积累和银行贷款，资金来源有限，即使有民营资本进入铁路项目，所占份额太小，在项目决策中自然人微言轻，收益也只能拿到“小头”。

　　2004年7月，国务院发布《关于投资体制改革的决定》。

　　2005年2月，国务院再次发布被誉为政策春风的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，为民营资本进入一直由国家垄断的铁路基础设施建设领域打开了大门。国务院《意见》明确提出：凡法律法规未禁止的行业和领域，都允许非公有资本进入。要贯彻平等准入、公平待遇原则。允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。特别强调：允许非公有资本进入垄断行业和领域。在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。

　　2005年8月，铁道部下发了“非公经济36条”的配套文件——《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》。

　　一系列利好政策的出台，使铁路投资的政策门槛大大降低。

　　铁道部下发的《实施意见》明确表示，适当放宽限制条件，对铁路领域的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。这一政策出台，意味着非公经济可以进入铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营四大领域。

　　《实施意见》同时加大了对合资铁路经营机制和经营政策、建立市场化融资机制和构建非公资本铁路融资平台、非公经济参与国铁企业重组、营造非公经济平等准入和公平待遇政策环境、引入市场化建设管理机制、改革铁路投资项目审批制度、健全相关法规等七大领域的政策支持力度。

　　未来，铁道部还将出台《铁路旅客运输管理条例》、《铁路货物运输管理条例》和《铁路建设管理条例》，将明确非公有资本进入铁路行业的准入条件和办理程序，通过行政立法，明确国家关于支持铁路发展、放宽市场准入、促进铁路投资主体多元化以及鼓励、支持和引导非公有制经济发展的行为准则，为实现铁路跨越式发展提供法制保障。

　　目前，从政策层面看，虽然有允许社会资本进入的法规制度，但还没有相应法规保证社会资本收益。和城市公用事业民营化项目相比，在操作层面上缺乏规范的执行程序和合同文本，使得合资项目谈判往往旷日持久，动摇了非公部门的投资信心。而且一旦发生纠纷，地方政府和社会投资主体担心主管部门会倾向于“国铁”，而使“地铁”和“民铁”、“外铁”遭受不公正的竞争和待遇。同时，铁路目前实行的是一种中央政府周期性审批的运输价格，即铁道部代表铁路运输企业在某一时间集中向中央政府申请调整价格，且无论铁路运输企业经营状况如何，均统一价格。“民铁”和“地铁”在价格上并无优势可言。

　　投资热点瞄准城际铁路

　　铁路部门对社会资本的频频召唤，已经得到了各方的积极响应。

　　2005年4月，包括唐山曹妃甸实业开发有限责任公司、河北建设投资公司等民间资本在内的8家中国企业签订投资协议书，共同投资建设迁曹铁路。项目计划今年上半年开工，正线全长约200公里，总投资约41亿元。同年5月，铁道部举行的铁路建设项目推介会上共推出43个铁路建设项目，国内外大中型企业、上市公司、金融界等80多家机构参会。6月，我国首个民资参建的浙江衢(州)常(山)铁路开工。该项目由铁道部、常山县政府和民营企业常山水泥有限公司三方合资兴建。6月，作为民营企业的安徽漯阜铁路有限责任公司正式对外宣布，由该公司采取租赁经营方式，并承担全部经营风险，与上海铁路局共同经营阜阳到上海方向5007次旅客列车软卧空调车厢。

　　目前，合资和地方铁路的客货运量逐年增长，合资铁路的客运和货运量增长速度已经超过了国家铁路运输能力的增长。地方铁路货运能力增速也已超过了国家铁路。

　　铁道部计划司副司长张建平表示，铁路投资领域将推行以“政府主导，多元化投资，市场化运作”的铁路投融资体制改革，其中一个重要举措是将加大与地方政府合作建设铁路的力度。

　　按照国家《中长期铁路网规划》，2005年铁路营业里程达到7.5万公里，其中复线铁路2.5万公里，电气化铁路2万公里以上；到2010年，铁路网营业里程达到8.5万公里左右，其中客运专线约5000公里，复线3.5万公里，电气化3.5万公里；2020年，全国铁路营业里程达到10万公里，西部地区约4万公里，东中部地区约6万公里；主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50%，运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。

　　其中，建设客运专线1.2万公里以上，客车速度目标值达到每小时200公里及以上，包括“四纵”、“四横”客运专线以及环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区三个城际客运系统；完善路网布局和西部开发性新线：规划建设新线约1.6万公里；规划既有线增建二线1.3万公里，既有线电气化1.6万公里。

　　从2005～2020年，铁道部将投入两万亿元资金进行铁路建设，平均每年投资在1000亿元以上。从2004年起，铁路固定资产投资开始增加，由2003年的707亿元跃升到2004年的822亿元，而2005年1～10月铁路固定资产投资额达到721.82亿元，与上年同期相比增速达44.1%。

　　未来铁路建设资金需求增长最快，资金缺口最大。尽管融资相对困难，但铁路运输方式的大运量、长距离优势不会消失，铁路运输的紧张局势短期不可能根本缓解，长期来看具有稳定的现金流，大部分铁路线投资风险不大。虽然铁路投资具有金额大、周期长等不足，但也具有收益稳定、回报率高等优势。

　　按照《中长期铁路网规划》，未来综合交通网络体系建设的重点是跨地区的城际快速轨道建设，而这也将是社会资金投资的热点线路。由于这类城际快速轨道交通一般布局在经济相对发达的地区，客流量大且相对稳定，经济效益较好，且由于始发和到达车站基本是大城市，停靠站少，运营和管理更为便捷。

　　此外，铁路客运专线、煤运通道、集装箱站场等项目具有投资风险低、经营前景好、收益比较稳定的优势，也是当下各类非公有资本投资可以参与建设经营的投资领域。

　　长江

证券研究所发布的投资分析报告认为，对于与铁路建设相关的上市公司来讲，投资机会已经显现，并给予铁路行业“看好”的投资评级。铁路投资加速将会带来两类投资机会：一类是铁路投资持续快速增长所带来的与铁路建筑业和铁路相关设备制造业。二类是铁道部门既有资产通过重组改制所带来的投资机会。为了解决铁路建设资金的不足，一批有一定规模、盈利能力较强的优良资产将进行重组改制，通过股权转让、上市公开发行

股票等，实现持续滚动发展。对于有一定规模、盈利能力较强的既有国铁运输企业优良资产通过重组，可吸引各类非公有制企业投资参股，组建混合所有制的股份公司；鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与铁路辅业改制。

　　今后，铁路项目像城市公用事业一样，采取特许经营、委托经营以及BT、BOT、PPP等多种公共基础设施投资经营模式，合资铁路经营机制。

　　新组建的中国铁路建设投资公司也将发挥投资杠杆作用，吸引个体、民营等非公有资本对铁路建设项目参股；积极争取国家对西部铁路等公益性铁路建设项目给予低息或贴息贷款政策，降低融资成本。有条件的合资铁路建设项目，也可探索发行企业债券、可转换债券、设备融资租赁等多样化融资方式。