西安遭遇土地之困 建设用地提前7年超支3.5万亩

　　□本报记者 边峰

　　最近，第三轮土地利用总体规划修编正在全国紧锣密鼓的展开。从目前看，虽然全国闲置土地、空闲土地、批而未供土地近400万亩，全国的建设用地总规模并未突破，但处于经济增长期，城市的非均衡化发展，使西安等部分省份城市的建设用地已突破预期指标，土地告急。而此间，中央政府要求，为保证粮食安全，各地绝不能逾越基本农田保护红线。推进 节约集约用地，统筹规划各类用地已成为当前许多城市的重中之重

　　从1997年到2003年，西安市新增建设用地17万多亩，而按照陕西省政府的规划，西安市1997年至2010年的建设用地为13.5万亩，西安的建设用地至少提前7年“超支”3.5万亩。

　　前不久全国人大常委会《土地管理法》执法检查组通报对陕西的检查结果时提出，西安市土地利用总体规划远不适应城市发展需要，建议西安处理好土地利用总体规划和城市经济发展的关系，防止因土地审批问题而影响城市经济发展。

　　随着西部大开发的不断深入推进，作为西部地区重要中心城市的西安，建设用地的短缺，已经开始困扰这个城市未来的开发与发展。

　　规划滞后加剧供需矛盾

　　“土地规划的相对滞后和西部大开发战略实施之后，西安城市经济建设的快速发展，是造成目前西安土地供应矛盾加剧的一个重要因素。”西安市国土部门官员说。

　　西安市现行的土地利用总体规划，是在1997年中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地制度的通知》后根据当时的实际情况编制完成的。

　　当时陕西省政府按照国家严格控制城市规模、保护耕地的要求，下达给西安市1997年-2010年建设用地的指标为13.5万亩，耕地保有量指标504.48万亩，基本农田保护指标450万亩，保护率高达87.08%，有个别区县为完成这一指令性指标，其保护率达98%以上。

　　“当时制订这一项规划时，国家还没有提出西部大开发战略。1999年中央开始实施西部大开发战略，西安作为新欧亚大陆桥、中国陇海兰新地带最大的中心城市，由于其重要位置和在西部大开发中起着承东启西连接南北的重要作用，西安城市、经济的发展速度超过了以前，令人始料未及。”

　　如同许多西部城市一样，西部大开发的战略实施后，西安市加大了城市建设、基础设施、生态环境和教育等方面的投资力度。

　　资料显示，近年来陕西先后实施了以西安为中心的米字型公路网络建设，绕城、西合(西安-合肥)等铁路和城市三环建设，占地3万多亩；西安39所大专院校老校区占地7377.1亩，由于近年扩招需要还将占地2.1万亩，按照国家普通高校用地标准测算，到2005年，西安市有39所大学还需用地4万亩；加上各个开发区的高速发展，建设用地需求较大，需求还有进一步加大的趋势。

　　同时，西安还是千年古都，周边郊区周围就是良田和占地广阔的四大遗址，文物保护区面积大，仅汉长安城等四大遗址区面积就达上百平方公里，西安市仅周、秦、汉、唐遗址保护区面积就达14.55万亩。这些地段无法实现开发利用，也导致城郊区可利用的土地面积十分有限。

　　户籍政策的变化和城市经济的繁荣，使目前西安市城市人口已达720万人，其中非农业人口310万，而根据原来的预测，西安要到2010年非农业人口才达到310万，显然，根据预测人口制订的土地利用总体规划早已不能适应城市发展的需要了。

　　随着西部开发战略的深入实施，城市人口的增加，城市化、工业化进程的推进，西安市建设用地量的急剧扩张，人与地的矛盾、经济发展与耕地保护的矛盾日益显示出来。

　　用地紧张制约发展

　　当前，令这个正在快速发展中的西部城市心焦的是建设用地的紧张，已经开始影响到了当地经济发展和招商引资进程。

　　由于建设用地供需矛盾尖锐，西安市2002年洽谈的50个投资项目因不能及时提供建设用地走了12个，失掉投资7亿元左右。2003年洽谈的55个项目，因不能及时提供建设用地已走了5个项目，失掉投资达4亿元左右。

　　随着西部大开发的推进，西安市建设预留地已经用完，建设用地供给严重不足，很多建设项目按照土地法规已无法征用报批，建设用地供给不足已经严重制约着西安市的快速发展。

　　早在2003年，西安高新区的招商引资就曾出现了建设用地供不应求的局面，建设用地缺口达8000亩，全区60多个项目在排队等待建设用地。其中总投资达35亿元的12个项目急需建设用地，18个正在洽谈的项目也在等待用地。

　　在西安，这一南一北两个开发区都是带动西安经济的重要动力和增长点。

　　“从目前来看，城里旧城改造拆迁及代征拆迁量大，拆迁成本高。西安市旧城区人口密度大，商业服务业也很发达，在拆迁改造过程中，这些区域的拆迁量大，安置相对困难。”西安市政府部门官员说。

　　近年来，西安市的主要做法是征用农用土地，按照规定的报批程序和实际操作情况，一个建设项目从土地规划预审、立项、定点，到批准供地，工作环节多、周期过长，一般都在半年以上，这些也直接影响到西安的投资环境和建设速度，加大了开发建设的成本，也容易造成未批先占等违法用地现象的发生。

　　此外，国土资源部也于去年出台规定，严禁通过调整县、乡(镇)土地利用总体规划，擅自改变基本农田的组织与布局，规避报批占用基本农田。

　　土地利用总体规划滞后、基本农田保护率相对较高，这无疑增加了西安依法局部调整土地利用的难度。西安市还有大批重点建设项目都因为涉及规划和基本农田调整，土地征用报批手续无法进行，致使目前正在加快发展的西安经济遭遇瓶颈。

　　盘活存量节约用地

　　在此轮土地修编中，中央及国土资源部一再强调，“十一五”期间，在规划上将不会考虑跨省平衡用地。这意味着，各地要在总规模量不变的情况下，通过切实改变粗放式用地、节约挖潜解决土地供需矛盾。为了保证今后的建设开发需要，减缓土地供需矛盾，土地储备和闲置土地的清理工作已经成为西安市国土资源部门工作的“重中之重”。

　　据了解，早在2003年，西安市就下发了对于闲置土地的处理办法，规定对于使用国有划拨土地的，自市政府批文下发之日起超过一年未动工建设的；从土地使用权出让合同生效之日起超过一年未动工建设的；以及已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一，且未经批准中止开发建设连续一年以上的土地均按闲置土地处理。

　　闲置土地满两年的依法收回使用权，闲置土地满1年不满2年的，由国土资源行政管理部门依法征收土地闲置费。具体标准为：以划拨方式取得的土地为20元／平方米征收，以出让方式取得的土地按每年不超过土地出让金20%征收。

　　在日前召开的中共西安市委十届七次全会上，陕西省委副书记、西安市委书记袁纯清说，下半年西安市将着力解决土地和资金问题，突破经济发展的“瓶颈”。

　　会上提出，西安市的土地供应缺口大，一些项目待地的情况已经显现，对此西安将按照“盘活存量、调整结构、合理利用、争取增量”的原则破解土地难题。

　　西安今后将重点清理闲置土地，盘活存量，对闲置两年以上的土地，坚决限期依法收回，供给急需用的、效益好的项目。同时积极调整结构，坚持优先产业项目、优先外资项目、优先重点项目，抓紧启动已批项目建设，调整已批未用土地，凡是符合产业政策、符合西安发展实际的项目，都要重点给予扶持。科学合理地利用土地，提高土地的投资强度和产业效能，使土地发挥最大效益。

　　据了解，在全国许多城市都有突破建设用地指标的情况，作为西部开发重点城市的西安，也是陕西惟一的特大城市，由于陕西省城镇体系不发达，周边并无相应的大城市能为其分担用地压力，因而土地供需矛盾很典型。

　　前不久，全国人大常委会《土地管理法》执法检查组在陕西检查时，西安市曾提出建议，目前国家即将修编全国土地利用总体规划，希望将西安市列入规划修编的试点城市之一，加快西安土地利用总体规划的修编速度，以适应城市发展的需要。

　　“从西安目前的情况来看，缓解建设用地紧张，只能是加快城市存量建设用地的清理盘活，挖掘土地供应的潜力，进一步完善土地收购储备制度，合理安排，节约用地。”西安市政府一官员说。