民意社会姗姗学步 意义非常

　　文/本刊记者 王信川

　　“非公经济36条“的重要意义，不仅仅在于它是建国以来第一份以促进非公经济发展为主题的中央政府文件，更为重要的是，这一由公众参与的自下而上的制度设计模式，是我国民主决策进程新的里程碑。

　　谈及出台不久的“非公经济36条”，浙江义乌市从事拉链加工的张先生出语惊人，“这可能让大老板们很兴奋，但对我的经营状况不会改善多少”。高中毕业的张先生32岁，经营了5年多的家庭作坊如今有30多名工人，年收入可达30多万元，但对于“非公经济36条”中提到的铁路、民航、石油、电信等领域，他仍然”不敢奢望”。

　　据了解，在全国民营企业家中，像张先生这样的中小企业主占90%以上，仅在浙江省，资产规模5亿元以下的中小企业就有100多万家，数量占全省工业企业的99%以上，应该说，张先生代表了一部分非公经济人士的意见。

　　不仅如此，“非公经济36条”出台之后，还有一系列问题需要回答，如这一社会力量参与的制度，能让民营企业家这一群体得到多大程度上的满足？我们社会中诸如农民、拆迁户、农民工等其他群体又该通过怎样的渠道来实现自己的利益诉求？这一影响深远的政策将在多大程度上惠及大多数人？

　　2005年4月18日，在北京市海淀区一个新兴的住宅小区里，本刊记者专访了中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授，在毛寿龙看来，“非公经济36条”为国家的制度发展提供了一个新的路子，尽管这一政策深受一些大企业家的影响，并且也可能更利于他们，但只要带动社会财富的增长和全民生活水平的提高，”非公经济36条”将极大地推动社会生产力的发展。

　　但另一方面，非公经济阶层毕竟是一个特殊的集团，与农民、拆迁户和农民工相比，他们更容易寻求到合适的路径来传递自己的呼声，他们更可能同公共权力资源走在一起，甚至将其转化自己的经营资源。

　　毛寿龙认为，在目前的状况下，必须大力健全社会监督机制，平衡政府、企业家与公民之间的关系，同时完善政府的公共服务职能，以逐步建立起一种利益多元的社会机制。

　　《经济》：美国华盛顿的K大街上，数千家“院外游说”公司因接近政治资源而影响议会制定的法律乃至总统的选举，我国此次“非公经济36条”出台的背后，是否也可以看见“K街一族”的影子？

　　毛寿龙：美国的院外游说力量往往以资金换取更多的政治资源，从而为各大利益集团服务，而”非公经济36条”出台的过程则是民营企业阶层在产权意识觉醒之后所提出的一些要求，但由于这一股力量此前并没有引起政府足够重视，并且始终处于权力阶层之外，他们努力的过程，也可以说有一些”院外”活动的味道。

　　事实上，诸如保护私有财产入宪等相关制度变革，也是民营企业家们多年呼吁的结果，一方面满足了本群体的利益需求，另一方面也推动了体制的发展。但民营企业家们的成长只是动因之一，更为重要的是政府逐步开明和公共智慧增加，但遗憾的是，我国目前诸如NGO之类的民间力量还不充分，能够参与乃至影响制度走向的群体还很少，但不管怎样，”非公经济36条"提供了很好的借鉴。

　　《经济》：自改革开放以来，民企阶层的需求呈怎样一个变化过程？

　　毛寿龙：大致经历了从“闷声发财”到“抬头看世界”这样一个过程，可以20世纪90年代为界，但并无进行划分的标志性事件。此前，民营企业家主要关注自身企业的生存和发展，因为当时的民营企业家们资金普遍并不富足，投资机会偏少，财富增长速度不快，只需稳步经营即可。

　　到上世纪90年代中期，社会变动加剧，尤其火爆的股市和房地产，使得民营企业家们越来越关心财富的安全和经营环境的有序，他们对财产权提出了日益强烈的要求，他们频频通过工商联、企业家协会以及政协等渠道表达政治上的冲动。另一方面，政治上也对他们有了更多的开放性，试想在各级政协、全国政协常委会及其经济委员会中，如果没有一些非常有实力的企业家，“非公经济36条”就不会这么快出台。

　　《经济》：“非公经济36条”对民营企业家们的投资空间和投资活动等提供了必要的保障，此后，他们还会有哪些方面的要求？

　　毛寿龙：这只是一个政策性的文件，涵盖的内容还比较抽象，可以预见的是，在相关配套措施出台之后，民营企业家们还会有更为具体的要求，比如在银企关系中，民营企业的被动局面还很难改变，还有像民营企业家的地位问题、其政治优势如何发挥、政企关系如何调整等。”非公经济36条”并不是一个一劳永逸的政策，还有许多地方需要民营企业家们去努力。

　　《经济》：就社会经济环境而言，“非公经济36条”将会带来哪些变化？

　　毛寿龙：能够带来多方面的好处，一是从技术性方面看，人们在经营各方面资产尤其一些可以资本化的资产时，会更加规范和有可操作性，私人财产权资本化运作的空间加大，像石油、机场、铁路等国家经济命脉的行业，如今成为每一个人都可以想象的经营空间，这将极大地刺激社会的经济活力。

　　二是从制度上看，人与人之间的关系更加制度化，不是依靠行政权力来调节，很多经营机会也不是根据与行政权力的亲疏程度来配置，尤其贷款资源、土地资源、石油资源等，社会经济运行将更加规范。

　　三是从经济效应看，一些关键性领域的放开，将促进大量民间资本流入，一些大企业的发展将带动区域经济较快发展。

　　《经济》：“非公经济36条”出台的曲折历程有什么启示？

　　毛寿龙：与其他法律法规出台不一样的是，”非公经济36条“由民间提出，专家学者尤其人大政协的企业家和经济学家们的推动，最后才是政府官员首肯，这一民主决策的过程，为我国未来的制度发展提供了新的路子。事实上，“从群众中来，到群众中去”的决策路线也为我们一贯推崇，本届政府更是身体力行，温家宝总理多次与民营企业家们促膝谈心、采纳民意就是很好的例证了。

　　《经济》：那么，“非公经济36条”的施行效果会怎样？

　　毛寿龙：一项政策或法规的出台，应该有三种方式，一种主要由学者、政治家推动制定，如义务教育法、科学技术促进法，公务员条例等，行政权力机关或社会力量均很少参加。另一种是由行政部门制定，如物业管理条例、生产安全条例、传染病防治条例、居委会组织法等规章制度。再一种就是由社会力量推动、政治家认可，如“非公经济36条”。

　　因出台的路径不同，不同法规所依托的行政资源的水平也不一样，但执行过程中是需要行政资源的，若不考虑执行效果，由行政部门制定的规章制度在执行中就会相对顺畅，因为层层的行政体制会大力推动。

　　在目前的社会环境中，虽然行政资源在向有利于公共资源的方向运作，但“非公经济36条”的施行效果会与预期相差较大，因为其行政资源较少，政治资源有限，诸如“由谁执行”、“有什么领导机制”、“有什么财政保障”等问题尚未清楚界定，并且它还处于一种不太尊重财产权的民情之中。

　　《经济》：民营企业家这一群体提出的这些正当、合理的要求，推动了制度的发展，但社会中其他群体是否会认为，“非公经济36条”基于民企阶层的利益而定，政府袒护了这一群体的利益？

　　毛寿龙：在政府、企业家、公民三角经济关系中，各有各的利益考虑，政府的主要利益就是社会经济的发展，企业家的利益就是财富安全及健康的经营环境，而公民主要关心自己的衣食住行等生活水平，但实际上，三者的长远利益是一致的，企业作为社会经济的“细胞”，其健康成长会带动社会的全面发展。

　　当然，在一个社会中，企业家本身就有很多的参与机制，他们参与人大、政协等政治组织，并将一些意见以老百姓的方式说出来，但如果他们将公共权力资源转化为自己企业的经营资源，就会是一种很危险的事情，因此，只有让制度安排走上民主的通道，让政治家与企业家难以合谋，社会各个阶层之间的利益平衡就能够实现。

　　《经济》：对于不同层次的非公经济界人士而言，从“非公经济36条”的施行中所获得的利益是否也不一样？

　　毛寿龙：这叫着制度上的分配效应，即一项制度出台之后，对不同群体的利益是有大小之分的，实际上大企业是不太关心规则的，因为政府会关心他们，尤其一个地方只有一两家大企业时，他们贡献了地方的大部分财税和就业机会，地区的经济规则就会更接近他们的需要。

　　在非公经济界，小企业与大企业的需求不一样，需求得到满足的方式和程度也不一样，大企业家的要求更容易得到满足，尤其是个体的要求。事实上，“非公经济36条”中放开的领域，如民航、铁路、电信、石油等，也只有全国赫赫有名的少数民营企业才有实力进入，小企业顶多成为他们利益蓝图上的一个点缀，义乌市一些小老板们对这一制度安排并不叫好也就不足为怪了。

　　但另一方面，“非公经济36条”的出台，也给予中小企业一些制度保障，会使一些有寻租能力的企业家受到一些损失，因为环境相对公平之后，优惠普及到更多企业家身上，也就等于就没有优惠了。

　　《经济》：既然大企业在获取未来利益的时候更有优势，“非公经济36条”又为他们提供了更多的利益空间，那么在不远的将来，社会财富会不会越来越集中在少数人手中？

　　毛寿龙：这一概念有两个层次，一是从分配意义上讲，相当一部分财富资源会集中在少数企业家手里，权力资源会集中在少数政治家手里，知识资源会集中在少数学者手里，这是正常的，因为全社会的资源分布在多个领域，每一个领域也会有一定的集中度，社会越发展，这样的领域越多，每一个人就可以在某一个领域里取得自己的资源，而且只要努力就能得到，社会就会协调发展。

　　二是从生产意义上看，如果财富集中在一个普通人手中，会用以买房子、买汽车甚至吃喝等，但如果集中在企业家手里就不一样，就是一种可以重新投资的资本，这种资本是整个社会经济运转的基础，如果企业家从这个经济领域里撤出，对社会包括个人都是一种损失，如一家工厂倒闭，跳楼的可能是一两个企业家，但挨饿的可能是几千、几万个工人。

　　因此，通过市场竞争的财富集中，是有效率的，而如果通过行政权、通过寻租、通过不法行为集中，那就是无效率的。社会财富越来越集中没有关系，关键是看掌握财富的人是否推动了社会进步，如果是这样，就惠及了社会大众。”非公经济36条”最主要的作用，就是保护民间投资者的利益，让他们的资本能够配置到最需要、最能产生效益的地方。

　　当然，如果集中的财富多是消费资产，并且与普通人的生活水平形成强烈的反差，那么我们的公共政策就需要认真对待这一问题，就要对穷人给予适当照顾，尤其是没有生活能力的人。

　　《经济》：民营企业家因为经济地位的上升，获得较为畅通的利益诉求渠道，但对于拆迁户、农民、打工者等群体而言，他们的声音怎样才能发出来并得到很好地尊重？

　　毛寿龙：现有的制度应该有一个很大的变化。如果决策权力非常集中，那就只有与决策层的利益更加一致的声音才能发出来，并得以采纳，“非公经济36条”的出台就是如此。因此，在我们的体制里面，需要建立一整套利益协调的机制，在这一套机制下，普通民众、工人、农民、下岗工人、贫困人口的意愿能够得到充分表达，能够整合到公共政策决策过程之中，这也是建设和谐社会的关键所在，即让各个社会阶层有它的渠道来影响国家政策。这种公平的政治机制，是市场经济的必然结果，也是民主政治的必然要求。

　　《经济》：这一种利益多元的机制，应该怎样来建立？

　　毛寿龙：企业家是一个比较特殊的集团，事实上保护财产权就保护了企业家，而农民工迫切需要的人身权、迁徙权等，实际上是每一个人都需要的。因此，我们社会需要健全一些基础性的保障措施，首先让每一个的权利和权益都得到保障，如通过司法途径和政治途径、行政的途径等，让每一个人都得到公平和正义。

　　当然，我们不能指望通过行政性手段或法律手段，就立刻建立起一个利益保障机制，事实上，个人最重要的利益就是自由，因此还需拆除那些管制条款，如行政性设计的外地人户口等，让个体得到充分的尊重。事实上，“非公经济36条”就是一种“拆除管制”的制度突破，让民营企业家们得到了充分的尊重。