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作者：冯兴元
2004年和2005年中央一号文件无疑是农民的福音，给农民带来了实惠。两者有一个共同之处，即强调提高粮食总产量和农户收入这两大目标。而且强调以提高粮食总产量为主，兼顾考虑农户收入。
按照最新的一号文件，要坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，保证必要的粮食储备，维护粮食市场的稳定。
过去中央也强调两大目标，但是收入目标往往没有落实到具体措施。2004年和2005年中央一号文件则规定了大量的实惠，因而对于农户来说有着实实在在的“含金量”。
2004年新政要点为“放开购销市场、直接补贴粮农、转换企业机制、维护市场秩序、加强宏观调控”。《粮食流通管理条例》取代了《粮食收购条例》及《粮食购销违法行为处罚办法》。新条例规定，粮食价格主要由市场供求形成，粮食经营者可以是指从事粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的法人，其他经济组织和个体工商户，严禁以非法手段阻碍粮食自由流通。
新一届政府强调市场真正发挥资源配置的基础性作用，而包括补贴在内的政策支持和价格干预发挥辅助性的作用。国务院和地方政府建立健全粮食风险基金制度。粮食风险基金主要用于对种粮农民直接补贴、支持粮食储备、稳定粮食市场等。在这种竞争格局下，就粮食储备而言，其政策成本将会远远小于过去。而根据政策周期逻辑，粮农至少在本届政府任期内将受惠于这场粮食改革。
2004年年初，我国政府确定了粮食产量目标和收入目标双重目标，其中粮食总产量目标为4.55亿吨，农民收入增长目标为5％。2004年中国实际粮食产量4.695亿吨，同比增长9％，国家发改委预计2004年全年农民人均纯收入实际增幅超过6％。
粮食总产量和农户收入提高与政府推行的一系列政策有关。2004年，中央推行了“三补”政策，即对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴。2004年，全国29个省(市、区)实施对种粮农民直接补贴政策，共安排补贴资金116亿元；国家进一步扩大了良种补贴的规模和范围，补贴范围扩大到大豆、小麦、玉米和水稻四大主要粮食作物，补贴规模扩大到28.5亿元；2004年全国地方各级财政共投入购置农机具补贴资金4.1亿元，带动农民投入20亿元，共补贴购置各类农机具10万多台套。与2003年相比，全国减轻农业税负担220亿元，取消除烟叶外的农业特产税减轻负担约60亿元，两项合计全年农民税负减轻280亿元左右。但需要注意的是，这些政策措施缺乏较长的时效性。
2005年中央一号文件主题是《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，其目的仍然是努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，仍然是产量和收入并抓政策。这里“双增”目标看来是政府追求的长远目标，而提高农业综合生产能力可看作是一种操作性的中间目标。与以往不同的是，新的一号文件规定了详尽的政策措施要求和财政资金支持措施，比如包括对大量农业基础设施投资等。
在发达国家里，提高农民的收入(指净收入)目标是主要的，提高产量目标则是次要的。净收入的多少意味着扣除成本之后的回报，而产量本身并不意味着效率，必须与投入联系在一起方知其高低。产量目标的次要性，也是由于发达国家的补贴已经导致生产过剩。而对于我国这样的发展中国家，粮食安全基本上可以通过市场运作和粮食储备来保障。
早在15年以前，德国吉森大学与黑龙江省农业厅信息中心共同建立了黑龙江省农业政策分析模型。该模型在利用农产品生产的投入产出数据基础上模拟分析政策效应。其选择的目标函数为农民收入最大化，而不是农产品总产量最大化。尽管这是市场经济的必然要求，但那时我国连市场经济都没有提出。在当时“产量第一”的政策环境下，打出“收入第一”大旗似乎有点曲高和寡。迄今为止，这一模型的目标似乎仍然不合时宜。
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