非公经济36条：清道与开闸

　　与外界的误解相左，中央政府一直致力于发展非公有制经济特别是民营经济，即将出台的有关法规，绝不是安抚宏观调控中遭受损失的民营企业的权宜之举

　　□本报记者 余力

　　1月12日，《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》在国务院常务 会议上获原则通过。这是建国以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，因此引起公众广泛关注。

　　文件内容共36条，因此这份文件被广泛简称为“非公经济36条”，由于仍需修改，文件并未向社会公布。据悉，文件内容涵盖允许民营资本进入垄断行业、允许民营资本参与金融机构改组改制以及缓解民企融资难等焦点问题。

　　从1980年中央正式肯定个体经济以来，非公经济的地位逐年提升，可以预计这份文件的出炉将是非公经济特别是民营经济的重大利好。但是出人意料的是，企业界的反应相对谨慎。“我有些拿不准。”一位要求匿名的企业家在表达欣慰之情的同时，也有些犹疑。

　　这样的反应可以理解———去年实行宏观调控，许多民营企业因此而措手不及。在这样的背景下，同时因为非公经济36条的出台时间是在本轮宏观调控大局渐定之后，许多人认为，即将出台的36条是国家对民营企业的安抚，是权宜之计。

　　然而，这个感觉与事实相符吗？

　　36条出台始末

　　“这是重大国策，绝对不是权宜之计。”1月18日，中国政法大学教授李曙光在北京告诉记者。

　　李曙光了解文件从酝酿到成文的整个过程。他认为，文件是本届政府执政思路的具体体现。2004年全国“两会”前后，决策层经过思考，把中国未来经济发展突破口定格在非公经济。“两会”上，“公民合法的私有财产不受侵犯”被写进宪法，而修宪后，民营企业反应热烈，通过各种方式表达了将宪法原则细化的愿望。

　　此前，即2003年下半年，全国政协经济委员会就已经开始了对非公有制经济的全国调研，调研组组长由经济委员会副主任、经济学家厉以宁担纲。2003年年底，名为《关于促进非公有制经济发展的建议》的调研报告形成，交给了国务院。厉以宁同时给温家宝总理写了一封信。

　　“温总理在信上作了详细批复，把空白的地方都写满了，主要的意思是要研究重大的政策性问题，形成一个指导性文件。”李曙光对这次批复印象深刻。

　　此后，国务院研究室和国家发改委等部委组成工作小组，开始了文件的起草。

　　最初的工作从征求意见开始。4月，国务院研究室在北京邀请学者征求意见，李曙光也在被邀之列，他带去了一份两万字的意见稿，详述非公经济发展的体制性障碍。同月，全国非公有制经济工作座谈会在南昌召开，会议由国务院研究室、国家发改委主办，部委负责人和部分省市的代表参加，主题依然是“谈问题”。

　　文件雏形很快形成。7月24日至25日，国务院在青岛召开了促进非公有制经济发展座谈会，出席会议的包括国务院副总理曾培炎、国务院副秘书长汪洋、国家发改委副主任欧新黔等多位中央高层官员，以及部分省市官员，尤其引人注目的是来自全国10个省市的13位非公有制企业代表也参加了这次会议。

　　这次“青岛会议”上，温家宝总理7月20日对发展非公有制经济作出的一份重要批示被传达，包含40条内容的《促进非公经济发展政策性文件框架思路》成为讨论焦点，相关信息也开始流传开来，为社会所关注。

　　这之后，就是媒体广为报道的“浙江之行”。8月28日，温家宝总理在温州邀请9位浙江民营企业家座谈，议题还是非公有制经济发展。在这次会议上《促进非公经济发展政策性文件框架思路》被下发征求意见，不过此时文件内容已由40条变为36条。

　　从长篇批示到亲自征求民间意见，决策层对发展非公经济的重视可见一斑。

　　李曙光认为，与外界误解相左的事实是，“文件的起草和宏观调控本来是政府两件平行的工作，两者的立意并无因果关系，只是因为时间关系而发生了交叉。在一定程度上，宏观调控的进行使政府对36条更为审慎。”

　　浙江之行后一直到年底，有关36条的消息一度沉寂，但实际上相关的工作一直在紧锣密鼓地进行———文件又被多次修改。从9月到12月，全国工商联一连召开了5次有关非公经济的研讨会，全国工商联主席黄孟复甚至亲自主持了其中的3次会议，李曙光说，在政府和民间的互动之下，非公经济36条在新年过后不久即将被审议通过，“这丝毫不令人吃惊”。

　　家猫野猫之辩

　　1月22日，厉以宁教授在一个论坛上说，2003年年底，他率调查组在珠江三角洲调查时，一位民营企业家托他向中央建言“不管家猫野猫，逮住耗子就是好猫”，厉以宁不赞成这样的提法：“大家都是合法企业，民营企业怎么变成野猫了呢？”

　　厉以宁的不赞成是基于学术理论，而民营企业家的自拟则来源于现实体验：1980年代，刚刚零星出现的个体商贩冒着被定罪“投机倒把”的危险进入市场；进入1990年代，虽然不再有民营经济合不合法的争论，但是民营企业始终受到或多或少的歧视；最近几年，对民营企业的歧视虽然逐年减弱，但是随着民营企业的发展，在市场准入、银行和证券市场融资、税收制度等多方面又遭遇了新的难题。

　　国家发改委的调查显示，非公经济在近30个产业领域存在“限进”情况。在沿海某省，国有经济可进入80多个行业，非公经济中的外资可进入60多个行业，而民资仅可进入40多个行业。

　　有关数据还进一步显示，对中国中小企业的拒贷率超过56%，与此同时国内银行业的资金有超过70%贷给了国有部门。但是结果恰恰相反，不足30%的融资支持的民营经济，却创造了接近50%的GDP，解决了70%的就业。

　　全国工商联根据2003年全国31个省、市、自治区的统计数据并经过经济计量实证分析，得出这样的描述：民营经济工业总产值比重每提高1个百分点，该地区人均GDP会提高大约203元；民营经济工业增加值比重每提高1个百分点，该地区人均GDP会提高大约202元；城镇就业中民营经济就业比重每提高1个百分点，该地区人均GDP会提高大约518元。

　　上述情况表明，获得平等的市场竞争地位，消除对民营企业的歧视，不仅是民营企业家获得承认的基本要求、民营经济获得进一步发展的要求，也是发展我国经济的内在要求。

　　事实上，36条出台之前，非公经济的身份问题已从原则上解决。20多年的改革开放史，很大程度上是为民营经济“正名”的历史：1988年，中国修改宪法，非公经济首次被认为是公有经济的“补充”；1993年，“社会主义市场经济”首次写入宪法；1999年修宪，非公经济被提升为社会主义市场经济的“重要组成部分”；2004年修宪，增加了“公民合法的私有财产不受侵犯”的内容，国家对非公经济的政策由“引导、监督和管理”，变为“鼓励、支持和引导”。

　　“这次文件要解决的不是原则问题，而是操作层面的问题。”李曙光说。全国工商联副主席程路在2004年10月的文章中披露，温家宝总理在2004年7月的批示中，要求“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策”，要“消除体制性障碍”，使民企享受“同等待遇”，“实现公平竞争”。

　　从可以掌握的信息看，可以借用那位民营企业家的比喻，36条显然就是要消除过去遗留的障碍，使猫们不再有“家、野之分”，只有逮得着耗子、逮不着耗子的“好、坏”之分。36条的起草与修改表明，决策层不仅意识到解决这个问题的重要性和急迫性，并且在这次民营经济“正身”中，更多地引入民营经济自身的参与。

　　清道与开闸

　　那么，36条的具体规定是什么？

　　由于文件仍未公布，受访者受保密原则约束，对具体条文均不愿多言。但多人不约而同提到，他们印象深刻的内容主要集中在市场准入和融资两方面。

　　市场准入方面，除法律法规禁止进入的领域之外，国家将全面放开市场准入，其中包括金融、基础设施、垄断行业、公用事业等行业；融资方面，国家将采取更具可操作性的措施拓宽民营企业的融资渠道，以缓解民企融资难的困境。

　　“虽然各地在实际中都已有民资突破政策限制进入垄断领域的案例，在浙江我们一直都在放开，但非禁即入的原则由中央政府的指导性文件全面肯定，是大好事。”浙江省一位官员说，他们一直强烈要求的解禁“终于有了正面回应”。

　　鉴于银行现行的机制使它们倾向于追求风险较小的有政府背景的企业，整个金融体系表现出强烈的国有经济导向。文件明确，支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机构，鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金，允许非公有制资本参与金融机构的改组、改制，鼓励银行提高贷款比重，允许符合条件的非公有制企业发行企业债券。

　　“中小民企融资难的问题有非常复杂的原因，很难由一部文件解决，更多地要取决于银行系统的改制，还有漫长的路要走，可方向明确了，路就可以摸索了。”一位银行界人士对36条的规定表示欢迎。

　　官方披露，文件要“为非公有制经济创造平等竞争、一视同仁的法治环境、政策环境和市场环境”。除开放市场准入和加强融资之外，还作出“完善对非公有制经济的社会服务，加强和改进政府服务和管理，维护非公有制企业的合法权益，保护企业正常经营活动”等针对性规定。

　　毋庸置疑，文件出台是中国市场化进程中的大事件，政府的清道(清除障碍)和开闸(放开准入和融资)之意，并不仅仅体现在这一份文件中，而是有着整体的呈现：《行政许可法》出台，《关于投资体制改革的决定》颁布，新《公司法》、新《破产法》即将通过，《反垄断法》、《国资法》正在拟定。这一系列已体现或将体现市场化导向的法律、法规与36条一起，正在整体塑造市场经济的制度框架。

　　也许正是在这个意义上，全国工商联主席黄孟复去年12月在中国民营经济发展形势分析会上才有如下表述：“从目前来看，正在系统形成建国以来最有利于民营经济发展的政策环境和制度保障体系。”

　　不过，尽管有许多令人欣喜的政策出台，民营经济的未来发展仍面临诸多挑战。有学者直言，如果政府仍习惯于对微观经济的直接干预，如果到任何一个地方政府都要给出一个行业政策和发展战略，都要给企业家定政策，那么经济就很难发展好。因为这样做的基本假定是政府比企业家更懂市场。

　　此外，在一些垄断性行业的准入方面，可以预料既有垄断企业对既得利益必然存在维护。李曙光说：“这个文件的出台，意味着在市场经济秩序下，新的社会博弈即将展开。”