围海造陆引出补偿标准之争德政工程谁来审批？_国内财经_财经纵横

围海造陆引出补偿标准之争德政工程谁来审批？

http://finance.sina.com.cn 2004年08月03日 08:50 中国经济时报

　　本报记者杨良敏

　　8月1日上午，记者接到来自浙江苍南县芦浦镇的养殖户的电话和传真：杨文高、杨仲胶等4个养殖户的围塘堤坝被苍南县水利局干部带领200多民工给强制挖低1米多。此番行动是执行该县防汛抗旱指挥部7月15日下发给养民的清障决定。

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　　从该决定书内容看，部分养殖户于1999年和2001年所挖池塘违反了《防洪法》、《防汛条例》以及《浙江省海塘建设管理条例》，限期在接到通知三日内恢复海塘迎水坡管理范围内滩涂原状，拆除违章建筑物，逾期不恢复或者清除的，将组织强行清除。

　　而据养民介绍，7月29日晚他们接到通知，让他们把补偿协议签了并把补偿款给领了。他们没有答应。7月30日上午8点多发生上述一幕。

　　事情的起因就在苍南县江南海涂围垦工程的实施，因补偿标准发生分歧，不能签订补偿协议，影响了工程的预定计划。

　　此前，记者于7月11日至14日到浙江苍南的龙港、芦浦和巴曹三镇进行了实地踏访，并请该围垦工程总指挥办公室主任张正强，苍南县政府分管副县长、围垦工程副总指挥池方岳对相关问题进行了比较详细的解答。

　　缘起：“五年造地四万亩，连岸围海变桑田”

　　苍南县副县长池方岳在接受记者采访时说，苍南是全国的一个缩影，经济发展不平衡，收入差距大，宗族关系复杂，事情也多。作为政府来说，越是复杂越要看出矛盾的症结，惟一的办法就是发展，否则没有出路。政府怎么办？就是引导发展。地少怎么办？惟一的办法就是围垦。温州的土地紧张，要继续拓展发展空间，希望就在这里。

　　于是就有了苍南县江南海涂围垦工程。但是，在采访结束时，池方岳给记者提了一个要求，不要报道该工程，因为还没有动工。张正强也持同样的态度，该工程还不要正面宣传。

　　记者手里有一份该工程动工典礼的宣传册。2003年10月20日，苍南县举行隆重的工程奠基仪式，县委书记余梅生发布围垦工程动工令。苍南县酝酿几年的“德政工程”开始建设。按照当地的官员说，这就是一个千秋大业，当地的老百姓也在接受记者采访时认同这一点。

　　记者查到该工程开工时的消息，温州当地媒体称该市目前最大的围垦工程开工建设，“五年造地四万亩，连岸围海变桑田”。据悉，该工程将建3条海堤，全长13.2公里，工程总投资10.1亿元，是苍南建县以来投资规模最大的工程。这项工期为5年的工程围区面积将达到4.37万亩。建成后，可增加城镇建设用地8320亩，增加水产养殖面积2.1万亩。

　　据苍南县副县长池方岳介绍，围垦后一部分继续养殖，一部分将用于建设工业园区。而此前，苍南县政府还规划把江南海涂围垦区作为承接山区人口下山异地脱贫转移集中地，建成常住人口达5万至10万的小城镇。用龙港镇镇长汤宝林的话说，就像再造一个龙港。

　　干部包保，责任明确，但养民买账的不多

　　但是，工程自从去年奠基以来，就一直没有实质性进展，为了补偿标准问题，政府和养民之间进行了无数次的“亲密接触”。按照围垦办同志的说法，他们是分头负责，包保具体的某个养民，不顾烈日酷暑，不分节假日地做工作，到池塘边找养民谈心，希望他们能接受政府的条件。池方岳说，“用感动上帝的办法感动他们”。

　　与此同时，有芦浦镇养民反映，当地政府为让他们签字，让信用社掐断他们的贷款。8月1日记者致电芦浦镇信用社主任杨升华，询问给养民发放贷款的情况。他说一直在贷，最近比较少。不过，他倒是很主动地提到，政府没有让他们不贷款，他们是企业，需要效益，与政府行为不搭界。

　　王振光、吴作好是当地一、二号养殖大户，分别有养殖池塘213亩和95.85亩。做好他们的工作，自然就是最大的事情。王振光分别由三位干部包保，另外，他家的老四作为镇政府的干部，也分担一点做通哥哥工作的责任。但王振光却没有接受。而吴作好的一位侄女在政府工作，就在记者采访期间，吴作好就接到小吴的电话，希望他把协议签了，否则会影响她的工作。但吴作好也没有同意。

　　记者看到，王振光和吴作好其实已经在协议上签字，但是，他们并没有交给政府包保干部。他们的解释是，对补偿标准一直不同意，并且协议上关于围塘养殖面积和补偿金的数额是“待核实、待结算”，因而质疑是政府在给他们“打白条”。

　　池方岳的解释是，签订协议表明他对补偿价格没有异议，具体面积随后可以核实。

　　而据记者了解，龙港、芦浦和巴曹三镇分别有养民15人、32人、28人，截止到7月19日，他们中还有7人、26人和28人未签协议。理由依然是标准存在分歧，“实在没有办法签”。

　　记者在苍南期间，电话采访了龙港镇一名教师吴伦。他和哥哥吴启安合伙挖了个池塘，因为“有压力”而把字给签了，而哥哥没有签，两人还为此闹得不愉快。吴伦在电话里告诉记者，县教育局信访局找他谈话，学校校长也找他谈话并表示，作为人民教师，不要搞副业了。“我就20来亩，又不多，领导也找我，我也是吃政策饭的，因为这个影响自己的工作，还背个幕后组织者(指怀疑他写上访材料)的名声，不值得，所以就签了。”

　　就包保的做法，芦浦镇党委书记陈华爽说，工程时间紧，工作不先行一步，就影响工程正常施工。原计划7月15日开工，现在看来不行，到8月底9月初看能否开工？他把这种做法理解为“是责任，是工作”。把责任落实到人头，适当分工是应当的，否则，不知道工作找谁，影响工作的进展。不过，他在最后似乎倒出了苦衷：“乡镇政府职能转变还远着呢。镇政府到底该管哪些，不该管哪些，现在还远没有明确到这一步。不该管的都管，没人管的乡镇管。上面不想管的，都让乡镇来管，一级压一级，压到我们，我们压谁？就几十号干部。”

　　龙港镇镇长汤宝林给记者说的最多的是“要依法行政”，不能像嘉禾拆迁一样，否则，那都不是新闻，我们这才是大新闻。

　　而池方岳也提出陈华爽同样的问题。他说，全国各地基层政府都在抱怨，基层政府权力基本被上收，调控能力差，“要干一件事情难，像江南海涂围垦工程就是这样。”

　　养殖户：补偿标准太低

　　记者在采访众多的养殖户时，听的最多的就是补偿标准太低。在他们看来，这样的标准，甚至连投入的零头都不够。

　　据龙港镇养民吴作好介绍，自从1999年开始，在政府的鼓励下，大家搞海水养殖的热情高涨，当时政府出台政策，凡是搞养殖的，每亩补贴100元，还免交三年的管理费，甚至有的镇就没有收过费，龙港镇也就收过一年，而且在2002年由于“森拉克”台风登陆，损失巨大，县政府还给每户发补助金。这样，养民认为政府政策这么好，吃上了定心丸，继续加大投入，有的还聘请了技术人员。

　　但是，到2004年6月10日，他们的海域使用权证需要年检时却遭到拒绝，原因是去年政府已经出台文件要收回海域使用权证，并于今年6月16日接到政府通知，所持海域使用权证已经被县政府收回并按程序注销，由苍南县海涂围垦工程指挥部给予相应补偿。记者看到，吴作好的海域使用权证的使用期限为2005年7月1日。

　　其实，知道这个消息不是在今年，去年政府就已经作过动员，并公布补偿标准。但这些养民却一直不能接受。记者见到巴曹镇吕明来、吕明陆、吕其富、吕明干四人送政府有关部门的一份养殖投入清单，包括：第一次请民工割草(380元／亩)、机器挖沟(2078元／亩)、第二次割草(200元／亩)、防台风和赤潮加固加高堤坝(1710元／亩)、放苗前除草根清理(160元／亩)、塘内平整加高人力拉土(2997元／亩)、青蟹防逃(550元／亩)等，每亩成本8075元，加上每亩铺沙6900元，合计每亩成本14975元(清单上分项相加数据有误，原为15165元)。接受采访的其他养民称情况差不多。芦浦镇的杨仲胶计算成本是1.4万元。龙港镇吴伦给县教育局信访局提交的一个清单是7000多元，鱼塘没有铺沙。巴曹镇渔经站林昌枣说他铺沙每亩花了4000多元。吴作好认为，大致都在1万元左右，个别高一点可能是因为受台风影响大一些，反复修整。

　　据他们介绍，这些投入，大多是通过借银行贷款、高利贷和卖房子等办法凑的。记者在养民的带领下，把龙港、芦浦和巴曹三个镇的养殖塘全部“浏览”了一遍，并看到杨仲胶住在池塘边的毡棚，很简陋，而此前，他将龙港镇上的一间门市房卖了42万用于投资鱼塘，还借了1.5分利息的高利贷。他说，现在政府补10几万仅够还利息。龙港镇的吴启安为投资，将龙港镇市中心的门市房以63万元卖掉，“现在被收回了，‘金贵’的门市房也没了”……。而今年58岁的陈光舜带着老伴和独子，2000年从温州龙湾区的灵昆镇来芦浦投资养殖，起步到现在，从亲戚、朋友处借款，包括借高利贷，目前还欠28万。老伴患上精神分裂症，儿子还没有对象，如果是不能养，本收不回，补偿少，还不起债，“只有被逼死”。记者只有劝说他不要发急，政府会妥善处理的。

　　苍南县政府：补偿标准科学合理

　　7月12日下午三点多，记者来到该工程总指挥部办公室主任张正强的办公室。听记者说明来意后，张开始“盘问底细”。后请示了一圈，他开始和记者“谈一点情况”。这位有着县政府办公室副主任、海洋局局长等任职经历，自称“和渔民打了30年的交道，跟他们有着深厚的感情”的公务员表示，他也非常了解渔民，了解海水养殖。他还说，养殖户的海域使用权证还是他当海洋局长时发放的。于是他自然被委以重任，来负责和养民“谈判”，处理补偿问题，等等。

　　张正强说，他处理这件事情，有两个原则，一是对养民负责，二是对政府负责。他说，政策处理科2003年8-9月开始调查，并对周边地区类似问题的补偿标准进行了解，根据政府2003276号文件和200489号文件，出台一个补偿标准。该标准分直接影响和间接影响，都分四类补偿，包括围塘、青苗、奖励、文蛤铺沙、有无海域使用证等5项，每项四类，直接影响(指大坝直接压上的)的最高补偿为6700元和6500元，最低的4700元和4500元；间接影响的最高补偿4500元和4300元，最低2500元和2300元。最高和最低的差价在于文件规定，6月10日前签订协议的奖励500元，而6月20日前签订协议的奖励300元，超过期限的没有奖励。

　　对于这个标准，张正强认为科学合理。第一，在养民几次上访后，根据上级政府的意见，围垦指挥部请水产专家、海洋、渔业等部门的专家，还有老同志、渔民、村干部等选取样本测量评估，做出一个评估报告，结论是每亩的成本在2700-3200元，亩数越多成本越低。记者索要一份清单，但张说，政策处理科没人，而几分钟前，他还给记者介绍了该科室的小李；第二，巴曹镇渔经站站长林昌枣有两个鱼塘，面积为100亩，他作为一个合伙企业，有明确的账目，这样，可以作为一个很好的标本和参照系。“同样是挖池塘，林昌枣是每亩3178元，养民们提出他们的成本是1.2万，有的说1.4万，怎么可能？”他说，养民必须认识市场风险和台风的影响，由这些因素造成的损失，应该自己承担。不能说多少就补多少。政府也是尽量多补一点，多替养民考虑。并且，围起来以后，台风不怕，赤潮不担心，搞标准化养殖，提高养殖效益，还对原来的养殖户优先承包。

　　“再说了，你少给养民补，就是给政府省了1000万，政府也不会说你好，钱也不落到我口袋里，是不是？”张正强好像很委屈地说自己的“心里话”。

　　7月14日上午，苍南县副县长池方岳在接受记者采访时，对补偿标准的解释基本和张正强口径一致。他说，苍南的补偿标准是合理的，而这个合理性除了张正强所说的几点外，他还补充了几点：一，他自己亲自下去和养民谈心，真心诚意地问他们，让他们毫无保留地说真话，“2500元一亩”；二，这个标准得到了浙江省政府有关部门的肯定。他说，有的地方是以征地的形式补偿，有的地方一分都不补，直接收回，这都不合理，而苍南根据实际情况补偿，是合理的。

　　他强调，一部分养民通过借贷款搞养殖，效益不好，利息很高，因此生意亏了，但政府不能连利息都给补。况且，10年8年还不知道能不能赚回来。在他看来，从经济学角度看，继续生产不如不生产，效益曲线已经开始下滑，越过了赢利点。他认为，养民还不明白这个道理，认为就是政府补偿也还不清债，就干脆磨下去。他并认为是有少数人在蛊惑其他人不同政府签协议。

　　海洋局：目前还没有具体标准，主要靠双方平等协商

　　7月26日，记者就海域使用权提前收回后的补偿问题电话采访了浙江省海洋局海域管理处的一位庄姓官员。

　　这位官员说，国家目前没有具体的标准，主要靠双方协商。海域养殖涉及到产出效益，很复杂，各地情况不一样，很难互相比照补偿标准，就如同土地征用时，市中心与郊区价格肯定不一样，不能比照，需要综合考虑。不是农民说多少就是多少，也不是政府说多少就是多少，应该是有一个独立的中介机构进行评估，提出一个相对科学的补偿标准。但这个中介机构必须与双方都没有关联，没有利益纠葛。政府自己单方面组织一个评估小组来评估不可取，应该是和老百姓平等协商，找一个都能认可的机构来评估，否则很难保证客观公正。他说，目前这方面比较欠缺，浙江省还没有这样的专业中介机构。

　　7月29日中午，记者就浙江苍南江南海涂围垦工程一事向国家海洋局海域管理处一位张姓官员电话咨询。她说，提前收回海域使用权证，就像房屋拆迁一样，关键在补偿。至于补偿标准，目前只有原则性规定，还没有一个明确的标准和评估的规范，目前国家海洋局正在正准备起草相关的规则和办法。

　　她说，在此前，因为弹性比较大，主要靠双方平等协商，达成一致后，形成一个补偿协议或者合同才行。如果不能接受这个标准，就应继续做工作，继续协商。在地方，很多纠纷就是因为协商不一致造成的。只有协商一致，并形成方案以后才能上报审批。

　　前提追问：“德政工程”应由谁来审批

　　记者在苍南采访中，接受记者采访的政府官员都非常看重该工程的意义，池方岳副县长就说这是子孙后代受益的“德政工程”，是千秋大业。在谈到工程的情况时，池方岳提到合法性、补偿标准的合理性都具备了。对于补偿标准问题他解释很详细，而对于合法性只是一句话带过，说是逐级审批，按照合法的程序走的。但记者向池方岳索要工程的相关材料时，他并没有给记者看，只是说张正强主任那里应该有。但记者在采访张正强时，他表示，该工程不需要正面宣传。

　　而在采访池方岳就要结束时，他给记者提个要求，这个工程不要报。并且强调，江南海涂不是海，围海需要国务院批准。但在我们谈话中又多次用到“海”字，于是记者就生出疑问：海涂是否是海？围海涂是否相当于围海？根据《海域使用管理法》第十八条规定，下列项目用海，应当报国务院审批：(一)填海五十公顷以上的项目用海；(二)围海一百公顷以上的项目用海；(三)不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海；(四)国家重大建设项目用海；(五)国务院规定的其他项目用海。那苍南江南海涂围垦工程是否属于其中的一种情况呢？

　　国家海洋局海域管理处的一位张姓官员说，像这样的围海造地工程，应报国务院批准。国家海洋局没有接到浙江省海洋局的申请，明显是一个违法项目，省里无权批准。作为浙江省的重点项目，在立项前须向浙江省海洋局咨询，视为预审。

　　她告诉记者，像这样的涉海工程的建设必须依法按程序申请，逐级上报海洋部门，国家海洋局根据实际情况，进行可行性论证，如果一切符合法律要求和程序，再上报国务院。

　　她说，工程必须在取得海域使用权证以后才能动工。而浙江省海洋局海域管理处的庄姓官员证实，事情听说过，但没有接到这样的用海申请，也没有看到这样的审批文件。

　　庄说，农民的海域使用权证没有收回，补偿的事情不办好，就不能获得批准和确权。应该说，没有得到国务院批准，是不能动工的，就像没有取得土地使用证，房子就不能在上面建，道理是一样的。

　　对于海涂是否属于海，围海涂是否就意味着围海，庄回答说，所谓海涂就是海水平均高潮线与平均低潮线之间的地带。它在涨潮时被海水淹没，退潮时露出水面。通俗地说，海水涨潮时能被淹没的，就属于海域。属于海域当然就适用《海域使用管理法》。

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