关于重庆清理整顿农村合作基金会的情况报告

　　依据国务院3号文件及247号令，重庆市于3月25日开始全面清理整顿农村“三金”(农村合作基金会、乡镇企业投资公司、供销合作社社员股金服务部)及城市金融“三乱”工作。在农村“三金”清理整顿中，由于农村合作基金会经历的时间长、数量大、涉及面广，因此在重庆市目前的清理整顿工作中农村合作基金会面临的问题和矛盾最为突出。

　　一、重庆农村合作基金会的基本情况

　　重庆市的农村合作基金会大多建立于1986、1987年。截止到1999年3月底，农村合作基金会有独立核算机构1352个，营业网点1900多个，吸收存款或存款化股金101.23亿元，其中农户个人存款78.28亿元(农村三金共吸储129.29亿元，个人存款105.92亿元，涉及农户422万户)。

　　到今年3月末，全市农村合作基金会资产总额为142.8亿元，总负债为140.91亿元，净资产仅为1.94亿元，负债率高达97.28%，已远远超过了资产安全标准。此外在其总资产中全部库存现金与银行存款仅有22.33亿元，仅占其总负债的15.85%。[1]尽管目前已收回借款5.96亿元，全部可兑付资金也仅占其总负债的20.07%。换言之，如果必须向全部储户兑付，有80%的资金没有来源。

　　该市农村合作基金会投放资金(借出款)总额为86.54亿元，拆出资金17.94亿元，两项合计为104.48亿元，占其资产总额的73.17%，即其资金的70%以上已经作为借款而投放出去。在该市借出的资金中，农户贷款31.06亿元，占全部投放资金的35.9%，乡镇企业贷款为36.38亿元，占42%，其他借款(包括中央及市属国有企业和地方政府直接借款等)19.1亿元，占22.1%。在其他借款中地方政府直接从农村合作基金会的借款达16亿元。

　　从资金投放的质量来看，在86.54亿元的投放资金中，逾期贷款为28.26亿元，占32.64%，呆滞贷款为8.64亿元，占9.98%，呆帐为2.52亿元，占2.9%，即在整个农村合作基金会投放的资金中45.52%是不良资产。但是如依照农村合作基金会章程的规定，按银行贷款的标准来检验，将会有90%以上的借出款项是一逾两呆的不良资产。[2]

　　二、农村合作基金会清理整顿及面临的问题

　　重庆市原计划首先对集资额达60亿元以上的城市金融“三乱”进行清理，待这一工作结束后在下半年再对农村“三金”进行清理。但3月24日四川省已先行开始对农村合作基金会进行清理，这导致与四川接壤的重庆部分县市出现挤兑，约四分之一重庆农村合作基金会营业机构因无法兑付而不得不提前予以关闭。在此种情况下，重庆遂不得不提前于3月25日对农村“三金”进行清理整顿。

　　目前的清理工作正在有序进行。在我们访问调查的市、县、乡各级政府的及有关部门均对国务院的决定表示坚决拥护，并认为国务院有关规定的总体政策框架是正确的，但由于时间紧、工作复杂使得有些问题在具体实施的过程中还需要进一步予以明确。

　　在农村合作基金会的清理中，重庆市严格按中央的部署，根据有关政策对其进行分类处置，实施并、转、退。对资大于债的将并入信用社成为其正式的分支机构，而对于债大于资的则实施清盘，并按照“优先还本、到期偿付、分期偿付、冲抵偿付、按比例偿付”等方式，组织资金进行兑付。

　　据我们所调查的市县乡政府及部门的情况来看，目前重庆面临着比其他省市更为严重的局面。同时清理整顿吸收储蓄总额超过200亿元的城市金融“三乱”和农村“三金”使他们面临极大的压力。根据市政府公告的承诺，他们将分别于6月25日、6月30日、9月25日开始以分类处置的原则对农村“三金”的储户予以兑付，而10月中旬将开始对城市居民的存款进行兑付。尽管目前清理过程尚属稳定，但据所调查的有关部门和县乡领导的估计，在未来一个时期内出现全市范围的挤兑几成定局。而根据市人民银行的估计和测算，要保证兑付和收购，全市的资金缺口当在30亿元左右。

　　就农村合作基金会的清理整顿而言，目前面临着一些十分紧迫的问题：

　　1、在整个农村合作基金会的清理整顿中，最为核心的问题是信用社能够接受多少农村合作基金会的机构。从地方政府而言，信用社接管的数量越多，政府兑付的压力就越小，而对信用社而言，接管的农村合作基金会的机构越多，未来可能的风险就会越大。

　　由于各种原因，信用社目前的资产质量总体上并不好。重庆信用社仅对乡镇企业的38.8亿元贷款中，不良资产就占到45%以上，而全部贷款的不良资产水平也基本在这样一个水平。因此尽管政府对农村合作基金会初步清理的结果认定有55.8%的机构资大于债，15.2%的机构资债相当，30%资不抵债，但在实施过程中信用社对此认定的结果颇有争议，同时在逐笔借款的清理中，对哪些借款可以认定为有效资产同样也争议极大，主要包括：

　　(1)、政府借款的认定。全市各级政府从农村合作基金会的借款达16亿元，主要用于普6、普9及修路等基础设施和公益事业建设。这些资金目前回收的困难很大，是否能够认定为有效资产普遍具有较大争议。若不能认定为有效资产，信用社将不予代为兑付这部分资金，而将由政府自己从财政或其他来源筹集资金予以偿付。但是在短期内，县、乡政府很难抽出如此巨大的现金用于兑付。

　　(2)同业拆借问题的认定问题。在农村合作基金会中同业拆借涉及资金35亿元，其中拆出18.44亿元，拆入资金19.56亿元。由于农村合作基金会的所有机构均于同日停止支付，且普遍面临现金严重不足、不良资产多的局面，拆入方不愿意、也不可能在短期内将现金归还给拆出方，以避免自己的兑付出现问题。因此此部分资产非常难以认定是否为有效资产。而一旦信用社无法将其接管，兑付的缺口可能会进一步加大。但如果信用社在获得拆入方资金归位的承诺后将其接管的话，尽管能够缓解面临的兑付危机，但由于相随于合作基金会机构的撤消，这些拆出资金的最终回收又有可能面临很大风险。

　　2、对资小于债的农村合作基金会机构与总体上高达45%以上的不良资产，借款清收的工作面临巨大的困难。如果依据谁批设、谁造成损失谁承担责任的原则，这些资金的绝大部分应由县乡政府承担。尽管在市政府的处理方案中确定了分类处置的方针，但事实仍面临相当大的困难。据被调查的县乡干部估计，一旦到公告的兑付日(6月25日、6月30日、9月、10月18日)，挤兑局面的出现几乎是无法避免的。而挤兑一旦出现，分类处置的原则在很大程度上就难以实施，这将会造成十分严重的后果。

　　此外，在我们所调查的铜(资讯 论坛)梁县，县乡一级的债务负担已经非常沉重，乡一级政府的负债最低的已经达到400-500万元，最高的在1000万元以上。因此在未来的一个时期政府偿付的能力也十分有限，这在相当程度上制约了分类处置原则的实施。

　　三、可能的影响和后果

　　自银行体制改革以来，由于商业银行制度的实施，银行日益注重信贷的质量、规避风险，信贷规模的增幅下降，难以满足地方经济发展和建设的需要，因此近年来，农村合作基金会在不少县乡的区域经济发展、基础设施建设、公益事业发展中逐渐成为资金供给的一大来源。但是农村合作基金会大发展的时期，也正是其金融风险日渐加大的阶段，如果不尽快予以清理，很可能会酿成更为严重的后果，中央、国务院的决策无疑是十分适时和正确的。

　　但由于农村合作基金会的发展经历了十余年的时间，其活动的范围很广、问题复杂、牵涉面大，因此对其清理后可能带来的影响和后果应予以充分的认识。通过对重庆市、县、乡政府及有关的金融部门、农村合作基金会主管部门、涉及的企业进行的调查，他们普遍反映有以下几方面的影响和后果应予以重视：

　　1、对既有农村合作基金会的贷款也有其他国家银行贷款企业的贷款清收，正面临两难的局面。

　　如果不予清收，并由信用社予以接管，不仅将大大增加信用社偿付储户的压力，同时也有可能造成信用社本身由于存贷比例失衡而进一步导致资产质量的下降。而如果全部予以清收，在当前信用关系普遍恶化、三角债严重、资金严重短缺的情况下，一是企业难以在短期内筹集大量资金用于偿付农村合作基金会的借款，二是若硬性从企业中抽取借款，将极有可能导致企业因资金短缺而停产，从而使银行的贷款面临更大风险。

　　2、有的县乡农村合作基金会在近年来的区域经济建设和发展的资金总投入规模中占到70-80%的份额。如果银行资金短期内无法弥补因农村合作基金会的清理而造成的巨大资金缺口，极有可能使地方经济的发展出现急剧的大幅度的滑坡。这可能会产生两方面的不良后果：一是加重目前整个宏观经济的不景气状况，二是县乡政府的税收收入将急剧减少，而财政收入的减少又会造成政府偿付债务能力的削弱。

　　3、目前大量的县乡基本建设工程和乡镇企业的在建项目可能由于欠款清收导致全面停工而造成新的损失。

　　4、群众对基层政府有可能出现信任危机。如果在兑付群众存款中无法完全满足群众的要求，县乡基层政府在未来的正常工作中将面临更多困难，增加社会不稳定的因素。据县乡干部们的反映，由于到农村合作基金会存款的多为收入水平相对较低的农户，他们之所以将存款存到农村合作基金会是由于农村合作基金会提供的高于银行的那一部分利息成为他们收入增加的一个重要来源，如我们所调查的铜梁县的农村合作基金会21.4万户个人储户中，1000元以下的储户为6.06万户，占到28.3%。显然这些小额的存款对于他们的正常生活、生产具有比其他的居民更为重要的作用和意义。这些农户普遍认为：如果他们的存款无法得到全部兑付，他们将拒绝上缴农业税及三提五统等税费。这将对农村基层政权、组织的正常运行带来很大的不利影响。

　　当前，重庆市委、政府及有关部门正在积极努力，解决所面临的各种问题，同时也迫切希望能够得到中央和国务院的进一步重视、支持和帮助，以能够平稳地将农村“三金”的清理整顿工作顺利完成。

　　调查组成员：

　　国务院发展研究中心农村部 陈剑波

　　中国乡镇企业报 封小霖

　　国家统计局 阎裕民

　　(执笔：陈剑波)