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我国现在有将近10亿人生活在县及县以下地区，虽然目前整个国民经济回升的势头很明显，但是放到县一级经济来看，衰退的迹象却十分明显，主要的表现有三：一是以中小型工商企业为主体的乡镇企业增长大幅减缓，今年1-10月份，乡镇企业的增长速度仅为11.7%，二是农民收入增长非常缓慢，三是县乡政府财源枯竭，税源减少，负债严重。在中部传统农区，农村合作基金会清理之后，负债上千万的乡镇十分普遍。造成上述问题的一个重要原因就是促进县域内工商经济发展的融资问题没有解决。这一问题的形成与金融体制改革之后和宏
观管理方式转变之后，县域内金融体系的状况有着密切关系。目前县域内金融体系总体上呈现收缩的态势，表现在：第一国有商业银行正在考虑从战略上退出县及县以下的经营，特别是工、建、中正在准备大规模减少其在县域内的分支机构，第二国有商业银行在县级的分支机构，为防止出现金融风险，降低信贷成本，信贷出现大量收缩，出现大规模存差，加上邮政储蓄在农村地区只吸收储蓄而不贷款，因此大量的农村储蓄资源被转移到县以上城市使用，第三政策银行无法履行真正的政策银行职能，而农村信用社由于自身的体制问题、产权问题、历史包袱问题没有解决，也无法真正充当支持县域经济发展主力军的作用。
应该说，促进县域内中小型或微型工商业的活跃，解决其面临的融资困难，这是一个关乎10亿人民生的重大问题，必须引起重视，而现在所采取的各种扶持办法与真正促进中小企业发展的需求相比差得很远。中国现代化的进程就是减少农民的过程，而这个过程最需要发展的就是县及县以下的中小城镇——正如江总书记所言，这是一个“大战略”。而发展中小城镇就必须靠大量具有创业欲望的人来发展中小企业甚至微型企业，只有中小企业甚至微型企业发展了，工商业才能活跃，中小城市的发展才能够实现。尽可能降低实现创业的“门槛”，使具有创业欲望的人能够“轻松”创业，让他们去积累原始资本，锻炼企业家队伍，这是我们政策框架需要考虑的基本问题。
在中国人民银行1998年以后发布的扶持中小企业的政策中，国有商业银行采取的主要办法有两个：一是改善服务，二是建立中小企业信贷部。从两年来运行的效果来看，这两项措施并没有预期的效果那么大，因为大型国有商业银行的机制没有改变，防范信贷风险的手段没有改变，仅依靠上述两项措施来实现扶持中小企业发展，是很难从根本上解决它们的融资问题。
中国的金融体系是一个银行部门主导的，它们在金融中介中的份额超过了90%以上，而在银行部门中国有商业银行又占到90%以上的份额。这两个90%决定了国有商业银行的行为、运行机制、效率状况对投资、出口、GDP增长等几乎所有的经济活动都具有举足轻重的影响作用。为了促使国有商业银行部门增加对中小型工商业活动的信贷支持，国家有关部门正在进行中小企业信用担保体系及中小企业社会化服务体系建设的试点，有70多个城市建立中小企业的信用担保体系，但是这个体系还是没有办法覆盖县及县以下地区，特别是没有能力扶持大量的非国有或非公有的中小企业。我们知道，在县及县以下地区，除了少数垄断性部门外，国有企业部门基本上已经消失殆尽，针对县域内需要大规模发展的非国有的中小型或微型工商业活动，担保体系加商业银行的模式显然仅仅只能够解决一部分需求，因为能够获得信用担保的企业毕竟还是非常有限而我们促进县域内工商业发展的需求又是如此的迫切。道路只有一条，发展中小型、地方性的非国有金融机构才能够有效解决这个问题。
但是就目前的银行体系来看，发展这些中小型金融机构面临一些制度性的约束。首先是由于近年来政府财政收入相对于产出增长的持续性下降，政府已经没有能力来维持低效率的国有企业部门，国有商业银行不得不承担起很多过去由财政承担的补贴性的职能，通过各种政策性贷款来维持国有企业部门的正常生产经营，结果造成国有企业对银行的累积债务日益庞大，而国有商业银行不良资产率大幅度提高，赢利能力日渐下降，资本充实率极低而面临巨大金融风险。虽然中国老百姓习惯以银行存款作为自己的主要金融资产的习惯使得国有商业银行暂时避免了兑付危机，但是银行系统的脆弱是经不起激烈、充分的竞争的。从这个角度讲，外资银行和大量非国有的中小金融机构参与对储蓄资源的竞争会迫使国有商业银行的窘境会很快暴露无遗，甚至可能导致支付危机。应该说这是限制和制约中小金融机构发展背后的重要制度性根源之一。第二，从城市信用社、城市商业银行发展及农村信用社脱离农业银行之后的运行来看，我们还缺乏一整套管理和监管非国有的中小型金融机构的成熟经验和手段，大量的地方性的金融机构成为地方性商业银行，由地方政府管理，就会有可能产生地方政府行政干预的问题，这也是中央政府一直不愿意放开发展地方民间金融的原因。第三，中国目前没有存款保险制度，因此不管多大多小的金融机构一旦发生问题，人民银行都是最终兑付的承担者，中央政府将对所有的风险承担最终的责任。显然在这是中小型非国有金融机构发展的一个重要限制。
其实，只要上述三方面问题能够解决，不管中小金融机构由谁来参股，是不是民营都没关系，口子一开，就会出现大量的民营金融机构；而这些问题如果解决不了，中小金融机构的发展会受到严重的制约，即使发展起来从监管体制到内部经营都都会受到方方面面的制肘，问题还是无法从根本上得到解决。
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