传统农区经济结构调整中的几个问题

　　内容提要：本文说明了关于农村结构调整的几个方面内容，特别分析了传统农区结构调整中关于调整的方向、资源秉赋与比较利益、制度改革与制度创新等方面的问题。

　　关键词：传统农区 农业和农村经济 结构调整

　　一、传统农区是这次结构调整的主要区域

　　以大宗农产品(资讯 行情 论坛)生产为主体的传统农业地区，由于体制、历史、资源等方面的影响，改革开放二十年来，粮、棉等大宗农产品的生产能力得到了大大提高，解决了温饱问题，但是随着市场化进程的加快，现有的农业经济结构体系、生产保障体系、制度和技术创新体系、产权制度等各方面都已经不适应急速变动的整体经济发展和市场经济体制的演进，不尽快进行相应的调整，将无法从根本上改变目前这些地区经济发展水平处于相对滞后的状况。

　　面对整个国民经济体制转型和经济发展进入阶段性转折的时期，传统农区有两个方面的工作应予以重视。一是大中型基础设施的建设，特别是水利设施的建设及相关的生态环境治理、扶贫开发、移民等工作。二是确立新的主导产业，通过各种手段促进有优势的产业和产品发展，前者是进一步稳定提高大宗农产品生产能力的一项基础工作，第二方面本质上是要加速农业和农村经济的结构调整。从工作的角度看，基础设施建设在勘探、规划等技术性工作完成后，中心任务将放在如何通过各种方式从各个渠道筹集资金和动员各种资源来进行建设。这其中会涉及到一系列体制的问题，如投资体制的调整，筹资方式的调整等。除了各级政府筹集资金和通过银行信用之外，应当考虑采取一些更加开放、更加市场化的筹资手段。在考虑基础设施建设的筹资的同时，还需要同时考虑探索水资源利用的管理体制改革等问题。

　　对经济结构调整问题，情况要复杂得多，需要投入更多的精力去进行引导、管理和创新的工作。无论一个国家还是一个地区，经济结构调整是一个始终伴随经济发展的长期过程，不是一时一事能够毕其功于一役的事情。我们认为对传统农业地区这种垦植历史长、以生产大宗农产品为主的上千万人口的传统农业地区，在当前的体制和政策背景下实施大规模的结构调整，必须注意三个问题：

　　(一)、当前的结构调整是一种战略性的调整而非适应性调整。这是在全国农产品出现普遍相对过剩的情况下，农业、农村发展进入新阶段所实施的调整。这种战略性调整和适应性调整的不同之处在于：适应性调整是根据市场需求短期变化而导致的供给方的调整，或者说是一种供给方相对于需求方的变化，多生产还是少生产某类产品的调整，是多生产粮食还是多生产棉花(资讯 论坛)的调整，从根本上说适应性调整更大程度上仅仅是具体产品结构的调整。对战略性调整而言，在转变产品结构的同时，还必须对原有的生产模式、经营模式、营销模式及投融资模式等等方面进行根本性调整的过程。因此，战略性结构调整的目标，是要将建立于计划经济体制之上的满足温饱的传统农业转变成为建立于家庭经营基础上的、适应现代市场体制的农业。

　　(二)、既然当前的结构调整是针对整个农业、农村经济发展的战略性调整，因此完成这样的战略性调整将不是一个短期的工作，而将是相当长一个时期工作的重要内容。这也要求我们充分认识到进行这样的结构调整的长期性和复杂性。

　　(三)、由于当前的结构调整是一种战略性调整而非适应性调整，因此这将是伴随着在农业、农村逐步建立起完善的市场经济体制的过程。从这个意义上说，制度结构的调整也将是这项战略性调整的重要内容，一系列制度变革和制度创新的工作将在这一过程中深化。经济结构的调整能否获得成功，十分重要的前提在于制度的调整、改革和创新能否获得成功。没有一整套促进农业生产发展、技术创新和技术扩散的激励机制，没有一整套适应于农业、农村经济发展的投融资体制，没有一整套有效的生产资料供给和市场化程度很高的农产品营销体系，生产和产业结构的调整是难以完全达到目标的。因此，在考虑结构调整的计划时，必须将制度创新和制度调整作为一项非常重要的内容。发现当前制约产业和生产结构调整的制度障碍并进行相应的改革创新是一个重要内容，只有在制度创新方面出现新的突破之后，才能够更有效地改变旧的生产模式，才能改善现有生产要素的配置和提高总体经济发展水平，才能促进和广泛地动员各种资源投入到新的、更有效的产业和产品生产之中去。

　　基于上述认识，在进一步实施传统农区的结构调整时，建议对以下几个方面的问题予以充分的关注和重视。

　　二、关于产业和产品结构调整的方向性问题

　　传统农区面临的一个主要问题是过去具有优势的大宗农产品在市场上面临普遍过剩。因此农村经济结构的调整必须紧紧把握市场的变化，以市场变化作为农村产业结构调整的依据。当前整个农业和农村经济的发展进入了新的阶段，其标志是：第一，农产品的供求关系已经由过去的数量制约为主转换成质量、品种的制约为主，第二，农业的发展由过去主要受资源的制约转变为主要受市场需求的制约。从当前的市场需求状况看，追求效益和提高农产品质量当是农业发展的方向。从目前的国际国内市场状况分析，结构调整有以下几个方向是值得注意的：

　　1、劳动密集型的畜禽产品生产是我们在国际市场上具有竞争力的产品。但必须解决好品种、质量、检疫、防疫、进出口体制等方面的问题。

　　2、同样劳动密集型的瓜果、蔬菜、花卉、盆景等园艺类农产品，我们在国际市场上也具有一定的竞争优势。

　　3、生产结构调整同时也是生产力布局的调整。在产品结构调整的过程中，要充分发挥各个地域的比较优势。需要特别引起重视的是，越是在土地资源稀缺的地区越需要进行较重大的调整，如南阳西峡县42万人口，人均仅7分耕地，在这些地区实行以粮为主的生产结构，充其量只能求得一个自给自足的温饱生活，不可能拿出更多商品农产品到市场上去交换，这只能导致农民永远远离市场，无法在市场化的进程中实现从温饱向小康的转变。

　　在考虑生产力布局调整，发挥各类地区的比较优势时可以对三个层次的布局进行考虑：一是中小城市及其郊区，二是粮棉主产区，这些地区需进行大规模的品种改良及加工转化的工作。三是生态脆弱地区，适应主要农产品供给能力的增加，逐步使劣等耕地退出生产，实行退耕还林还草，实施扶贫工程等，以追求社会生态效益，追求可持续发展的目标。

　　4、必须将就业结构的调整纳入到整个传统农区的结构调整之中。传统农业地区一般是垦植历史长、人口密集的地区，农业人口和土地之间的冲突十分激烈，因此促进乡镇企业和小城镇的发展，是传统农业地区加速工业化和城镇化进程、改善人口分布和就业结构的重要现实途径。

　　5、在农业产业结构调整中，如何促使科学技术的更快进步以对战略性的结构调整发挥实质性的作用还需要进行认真的探索，还需要我们制定一系列的组织、制度、政策的保障和激励机制。同时，在实施科教兴农的过程中，一是要尽可能地采用新技术，二是更要注重充分利用高新技术改造传统的、曾经具有优势的产业和产品。

　　三、资源秉赋与比较优势

　　传统农业地区通常都是一个具有丰富的农业资源、生物资源和劳动力资源的地区，在相当长的一个时期，特别是在农业作为经济主导产业的传统农业社会时期，这些地区都曾经具有相当重要的社会、经济历史地位。在现代工业兴起之后，特别是在市场经济的演进日益加速的时期，经济发展出现了相对滞后。有几个方面的原因造成了这种滞后：一是计划经济时期，国家在项目摆布上不利于这些传统农区整体经济的发展。传统农区一般地处大陆腹地，相随于江河运输的衰退，这些地区通常远离流通量大的现代交通干线，也远离中心城市和中心市场，使得本地区缺乏成规模的市场对经济发展的拉动力；二是计划经济时期，中央政府给予这些传统农业地区的基本定位是保证提供低价的粮、棉、油、烟等初级农产品，忽视了耕地之外的各种资源的利用和开发，三是缺乏对地区经济发展具有明显带动作用的大的基础设施或虽已建设，但配套不够，没能充分发挥作用，致使地区经济发展缺乏重大的突破和强健的后劲。

　　传统农业地区在传统计划经济体制下形成的产业结构和经济格局，使其难以发挥自身独具的优势，不得不将经济发展过度集中在人均规模日渐缩小的耕地上，不仅经济效益不高，而且产品结构单调。在这种生产格局下，地区的经济发展面临两难局面：一是大量低价粮、棉的调出，等于使大量的地租流出区外；二是在粮、棉总量大体平衡、丰年有余的新格局下，继续增产和输出粮棉又难以真正实现其价值。在经济体制转换、农产品供求关系转折的新背景下，以粮、棉为主的传统农区的农业生产，其经济增长将承受双重的挤压。其一是粮棉产品输出不畅导致区外资金难以流入区内而转化为农民的收入和购买力；其二是区内购买力不足又导致区内消费和投资需求的不足。要打破这样的恶性循环，在农业和农村经济中就必须打破传统计划体制所造成的资源开发利用和生产增长方式的局限性，一方面在继续保持和提高粮棉生产能力的同时，抓住当前粮棉阶段性过剩的有利时机，大力促进优化粮棉品种和全面提高品质，为日后继续占有传统的区内外市场奠定基础；另一方面，则要将更多的力量引向尚未充分开发利用的丘陵、山区和水面等其他可供利用的经济资源，根据市场需求，发挥自身独特的资源多样化优势，加快形成农业中除粮棉之外的新的优势产业和优势产品，以扩大农产品对区外市场的占有分额，形成传统农业地区独特的农业资源在与区外市场交换中的良性经济循环流程。因此，在确立主导产业和结构调整之时，必须认真考虑如何才能既发挥传统农业资源的优势又要开掘出新的资源利用方式，创造新的比较优势。

　　从总体情况来看，传统农业地区仅仅继续维持原有的粮、棉、油的生产格局已难以促进经济的快速增长，因此，在重新审视本地区所拥有的资源秉赋的同时，如何再造区域的新的比较优势是需要深入探讨的问题。在近几年的实践中，一些县市如南阳唐河县在农业中利用和推广先进技术的经验为再造本地区的优势进行了多方面有益探索。需要进一步深入关注的问题是：第一，更快、更大幅度地提高科技进步在农业增长中的贡献率，以通过技术水平的提高从根本上改变传统的农产品生产方式，提高土地生产率和农业的赢利能力，同时拓展出新的、土地投入相对较少、劳动力投入相对较多的优质农副产品的生产优势。在传统农区的结构调整中必须认真思考良种工程及优质种苗繁育推广体系的建设、优质粮棉油基地建设等。而如何让农民能够更大程度地参与到这些建设中去，并在这些建设中成为得益者，这是在这次结构调整中应予以注意的问题。第二，在人均耕地逐步减少，人口和水资源压力日益增大的情况下，继续以耕地密集型的农产品生产作为主导，显然已不再是多数传统农业地区比较优势所在。如何广泛动员各种资源投入到劳动密集型产品的生产以及在耕地之外发掘更多的可资利用的生产性资源，当是结构调整的一个重要的任务。在进行这类产业或产品的开发中需要特别注意的问题是：必须真正发掘并培育这些产业的比较优势，同时还应该积极进行产品营销体系、市场信息体系的建设，防止出现因产品销售不畅而导致这类产业开发的夭折。

　　四、结构调整中的制度改革和制度创新问题

　　战略性结构调整的目标是要真正实现农业、农村在经济体制和增长方式这两个根本性的转变，因此需要我们进行一系列的制度调整和机制创新的工作。

　　作为传统农区，除了在基础设施、工业化水平、市场条件等存在着阻碍经济迅速发展的因素外，一些计划经济时期的制度、传统的经济发展方式、旧的思想观念等同样也是制约经济实现跨越式发展的重要障碍。因此，在实施农业和农村结构调整中，必须将制度改革、机制创新纳入其中。突破不适应市场经济发展的体制障碍，在一定区域范围内进行探索性的制度试验将是整个结构调整无法回避的问题。以下几方面的制度改革是值得进行探索、试验的：

　　1、土地制度改革的试验。相对于众多的乡村人口而言，传统农业地区的耕地资源同资本资源一样都是相对稀缺的生产要素。通过技术手段、水利设施及生态措施来提高现有耕地资源的生产效率是当前农业生产发展的一项重要内容。但是，在现行的土地制度中，也有一些约束耕地生产率提高的内容。比如耕地使用权的不可交易、租赁、抵押等等，大大阻碍了耕地向具有更高生产率的经营者或产业、产品集中。如何通过各种激励政策和措施，在确保农民土地承包基本权益不受侵害的基础上，通过农民直接参与土地使用权交易的谈判、合约议定等途径促进土地资源的合理流转，由此而推动高效农产品生产，将是在战略性结构调整中必然会遇到的问题。这是一项极其复杂的制度改革和制度变迁，需要不断进行试验、探索、调整。政府在制定程序的公开性和竞争性的交易规则之后，不能直接参与和干预这些交易，应该通过依靠政策的引导，依靠多样化的但却是公开、公平、公正的市场化交易，来实现土地使用权在农业领域的流转。类似的改革试验一旦获得突破并形成制度性的成果将大大提高土地要素的生产效率。

　　2、技术推广、农产品生产、销售、储藏、运输、加工等等的合作组织或专业协会的发育、发展和完善。根据市场经济发展和农户进入市场的客观要求，应该突破农村现有的商业营销、技术推广等等带有计划经济色彩的体制框架，在组织创立、信息服务、政策优惠、人员支持、培训等各个方面，大力扶持农民自己组织各种技术开发、推广应用及农产品生产、销售、储藏、运输、加工等合作组织或专业协会。

　　小规模农户面对成规模的市场，特别是进入WTO之后所面对的大规模的国际市场，往往将处于竞争的弱势地位，只能被动地充当价格接受者的角色。另一方面，对农产品的需求者和农业技术的开发者来说，面对千家万户独立经营的小农户，技术的扩散、信息的流入、产品营销合约的议定、价格信息的收集和价格谈判都会是一项及其复杂且成本高昂的事情。即使政府要扶持某项产品或产业的发展，面对小农户也需要支付许多额外的成本。因此扶持各种中间组织的发育和发展，可以大大降低技术输入农业和农民参与市场活动的成本。同时具有法律地位的组织也将比小农户在市场活动中具有更强的谈判能力和规避市场风险的能力。

　　显然，考虑结构调整的同时，调整和改变农民在市场中的地位也应该是一项非常重要的内容，鼓励、扶持农民建立各种自己的中间组织应该是伴随结构调整过程中的组织建设工作之一。

　　3、乡镇企业的产权制度改革。发展乡镇企业在工业化程度不足的传统农区仍然是乡村人口迁移、促进小城镇发展的一个重要途径，仍然是乡村经济发展的一个重大战略。无论对集体的还是个体、私营的乡镇企业，都要通过各种方式形成清晰而有效的产权制度，这是促进乡镇企业继续保持快速发展的重要基础。

　　4、投融资体制改革。长期以来，人们习惯于政府包揽所有的社会经济的投资活动，在资金筹集上也主要是依靠上级政府和银行信贷。近年来，相随于财政、金融等宏观管理体制的改革，使得继续沿袭原有的投融资模式无法适应项目建设和经济发展的要求。必须改变过去的投融资模式才能够拓宽筹资的渠道和扩大筹资的规模，并在实现经济高速增长的同时，改善经济增长的质量。

　　(1)、采取各种方式筹集建设资金，特别是要充分利用现代金融工具、在国际国内的资本市场进行资金融通。只有尽可能多地开辟投资来源，才能够保证经济的快速增长。而真正吸引外部投资就要求建立一系列能够真正保障投资人利益的机制和政策、制度。也只有保证让投资人有利可图，才能广泛吸引众多的资本资源。

　　(2)、采取各种政策手段和激励措施，鼓励农民进行非农产业的投资。目前的管理体制和政策，无论是在工商注册、税收、创业指导等等方面都不利于中小型投资者的进入。政府需要在行动计划中确立的政策应包括：第一，改革现行体制，突破一些现行政策，以大大降低中小型投资者进入的门槛。第二，建立一系列的扶持性机构和组织(如帮助创业者进行项目评估、市场分析、可行性论证等等)来帮助具有投资意愿的农民进行非农产业的投资。只有大量的、产权明晰的中小型投资活动的活跃，才能推动整体经济的快速、高效增长。同时，大量的中小型的非农投资实践不仅能够锻炼一批成熟的企业家队伍，同时能够逐步促进乡村人口的迁移和小城镇的发展。产权明晰、有利可图、投资进入门槛低，是投资大幅度增加的前提，也是经济高速成长的基础。因此，需要从以上三个方面来检讨投资不活跃的原因，并消除各种障碍，以实现经济的高速、高效的增长。

　　投融资体制改革的另外一项重要内容，是政府应尽可能地退出直接投资领域。这不仅可以大大减少不必要的行政干预，同时可以防止因产权不清而导致的激励不足的传统公有制企业的弊病，扭转政府投资—政府直接经营项目或企业缺乏激励—效率低下—亏损和失业增加的恶性循环。从这个意义上来看，政府退出直接投资领域实际上也是减轻自己的负担。

　　当然，退出直接投资并不意味着政府就无事可干。除了制定经济发展的战略、政策制定以及进行制度调整等方面的工作之外，在一些风险较大、农民暂时不愿投资或无力投资的领域、产业、产品，政府可以建立相应的投资基金，以企业化经营的方式来参与风险投资活动，与民间投资合股经营。在合股经营走上正规后，政府可以售出自己的股权，并重新选择风险投资领域再行投资。政府在这里是以带动社会投资的角色而出现的，并不是主导所有的投资活动。当然，政府参与投资活动还可以有许多种方式，但从总体上讲间接地引导、带动投资的增长将是未来政府参与投资活动的一个重要原则。

　　注：本文是农村部对河南省南阳地区农业和农村经济发展战略研究的一部分内容。

　　课题负责人：陈锡文 徐小青

　　课题组成员：陆文强、陈剑波、赵阳、曾琼瑞

　　执笔：陈剑波