乡金融、乡镇企业增长与县域经济所面临的困境

　　一、背景与问题的提出

　　县域经济的发展不仅是整个国民经济发展的重要基础，同时也是国家政权组织得以稳固的基石。这无论是从县及县以下所拥有的人口规模和地域规模来看，还是从国民经济的部门构成以及其所具有的投资和消费需求的总体规模来看，县域经济的发展都在整个经济发展中扮演着极其重要的角色。经历了二十年来的改革开放，多数的县域经济已经脱离了仅仅 依靠农业来推动经济增长的发展模式。随着乡镇企业的崛起，非农产业的发展已日益成为县域经济发展中的主体，无论是剩余劳动力转移、县域的地方财政收入及乡村居民的收入增长都日益依赖于非农产业的发展，特别是乡镇企业的发展。因此，从现实经济发展的基本格局来看，乡镇企业作为县域经济中非农产业发展的主体从而成为县域经济发展的根基已经成为不争的事实。

　　由于国际、国内经济环境的影响，也包括我们最近的政策调整，特别是在乡村金融方面的政策调整影响，乡镇企业增幅已经出现连年的下降，造成一些县市，特别是一些中西部地区的县市开始面临经济可能出现衰退的危险。如何加强金融体制和政策的进一步完善，促进乡镇企业的发展和增长来带动整个县域经济投资和消费的活跃是我们面临的十分紧迫的任务。

　　自1994年实施金融政策调整以来，乡村正规金融系统的信贷资金分配格局发生了很大的变化，乡镇企业信贷资金来源大幅度减少，乡镇企业信贷资金所占国家信贷资金总规模的由过去的7—8%，下降为3—4%的水平，这是造成乡镇企业投资下降的一个重要原因之一。由于缺乏直接融资和其他债务融资的渠道，乡镇企业长期以来依靠信贷资金实现投资扩张的模式没有得到根本的改变，因此银行资金的紧缩必然带来乡村资本短缺和投资萎缩。也正是县域中发展乡镇企业的迫切需要，而正规金融组织又无法满足其投资扩张的需求，因此乡村中过去以管理集体资产为主的农村合作基金会以及相随建立的各种类似组织开始了吸储、放款等违规经营活动。

　　为了防范金融风险，根据中央要求各地开始逐步清理、整顿以农村合作基金会为主的从事违归金融活动的各种组织和机构，这无疑对建立良好的金融秩序具有十分重要的作用和意义。但是由于实施整顿的过程十分复杂且直接涉及乡镇企业成长、县域经济建设和发展与城乡居民个人的利益，出现了一些值得我们予以关注的问题。此外地方性股权交易市场的清理大大缩小了一些以中小企业为主体的优秀乡镇企业进入直接融资的渠道，从而进一步减少投资来源。

　　本文将首先说明农村合作基金会清理可能会出现的一些影响，进一步对作为县域经济主体的乡镇企业的增长下滑问题进行分析，同时说明目前县域经济面临的问题和困难，进而提出一些应该进行的政策调整。

　　二、农村合作基金会的清理整顿及问题

　　在农村合作基金会的清理中，根据有关政策需要对其进行分类处置，实施并、转、退。对资大于债的将并入信用社成为其正式的分支机构，而对于债大于资的则实施清盘，并按照“优先还本、到期偿付、分期偿付、冲抵偿付、按比例偿付”等方式，组织资金进行兑付。

　　据我们所调查的市县乡政府及部门的情况来看，农村合作基金会的清理整顿面临着一些十分紧迫的问题：

　　1、在整个农村合作基金会的清理整顿中，最为核心的问题是信用社能够接受多少农村合作基金会的机构。从地方政府而言，信用社接管的数量越多，政府兑付的压力就越小，而对信用社而言，接管的农村合作基金会的机构越多，未来可能的风险就会越大。

　　由于各种原因，信用社目前的资产质量总体上并不好。部分地区信用社仅对乡镇企业的贷款中，不良资产就占到也在三分之一以上，而全部贷款的不良资产水平也基本在这样一个水平。因此尽管政府对农村合作基金会初步清理的结果认定有绝大多数的机构资大于债，但在实施过程中信用社对此认定的结果颇有争议，同时在逐笔借款的清理中，对哪些借款可以认定为有效资产同样也争议极大，主要包括：

　　(1)、政府借款的认定。各级政府从农村合作基金会的借款用于普6、普9及修路等基础设施和公益事业建设。这些资金目前回收的困难很大，是否能够认定为有效资产普遍具有较大争议。若不能认定为有效资产，信用社将不予代为兑付这部分资金，而将由政府自己从财政或其他来源筹集资金予以偿付。但是在短期内，县、乡政府很难抽出如此巨大的现金用于兑付。

　　(2)同业拆借问题的认定问题。在农村合作基金会中同业拆借涉及资金几十亿元。由于农村合作基金会的所有机构均于同日停止支付，且普遍面临现金严重不足、不良资产多的局面，拆入方不愿意、也不可能在短期内将现金归还给拆出方，以避免自己的兑付出现问题。因此此部分资产非常难以认定是否为有效资产。而一旦信用社无法将其接管，兑付的缺口可能会进一步加大。但如果信用社在获得拆入方资金归位的承诺后将其接管的话，尽管能够缓解面临的兑付危机，但由于相随于合作基金会机构的撤消，这些拆出资金的最终回收又有可能面临很大风险。

　　2、对资小于债的农村合作基金会机构与借款清收的工作面临巨大的困难。如果依据谁批设、谁造成损失谁承担责任的原则，这些资金的绝大部分应由县乡政府承担。尽管在地方政府的处理方案中确定了分类处置的方针，但事实仍面临相当大的困难。此外，一些地方的县乡一级的债务负担已经非常沉重，乡一级政府的负债低的已经达到上百万元，最高的在千万元以上。因此在未来的一个时期政府偿付的能力也十分有限，这在相当程度上制约了分类处置原则的实施。

　　对于合作基金会清理所可能带来的不利后果我们应予以密切关注。自银行体制改革以来，由于商业银行制度的实施，银行日益注重信贷的质量、规避风险，信贷规模的增幅下降，难以满足地方经济发展和建设的需要，因此近年来，农村合作基金会在不少县乡的区域经济发展、基础设施建设、公益事业发展中逐渐成为资金供给的一大来源。但是农村合作基金会大发展的时期，也正是其金融风险日渐加大的阶段，如果不尽快予以清理，很可能会酿成更为严重的后果，中央、国务院的决策无疑是十分适时和正确的。

　　但由于农村合作基金会的发展经历了十余年的时间，其活动的范围很广、问题复杂、牵涉面大，因此对其清理后可能带来的影响和后果应予以充分的认识。

　　1、对既有农村合作基金会的贷款也有其他国家银行贷款企业的贷款清收，正面临两难的局面。

　　如果不予清收，并由信用社予以接管，不仅将大大增加信用社偿付储户的压力，同时也有可能造成信用社本身由于存贷比例失衡而进一步导致资产质量的下降。而如果全部予以清收，在当前信用关系普遍恶化、三角债严重、资金严重短缺的情况下，一是企业难以在短期内筹集大量资金用于偿付农村合作基金会的借款，二是若硬性从企业中抽取借款，将极有可能导致企业因资金短缺而停产，从而使银行的贷款面临更大风险。

　　2、有的县乡农村合作基金会在近年来的区域经济建设和发展的资金总投入规模中占到70-80%的份额。如果银行资金短期内无法弥补因农村合作基金会的清理而造成的巨大资金缺口，极有可能使地方经济的发展出现急剧的大幅度的滑坡。这可能会产生两方面的不良后果：一是加重目前整个宏观经济的不景气状况，二是县乡政府的税收收入将急剧减少，而财政收入的减少又会造成政府偿付债务能力的削弱。

　　3、目前大量的县乡基本建设工程和乡镇企业的在建项目可能由于欠款清收导致全面停工而造成新的损失。

　　4、群众对基层政府有可能出现信任危机。如果在兑付群众存款中无法完全满足群众的要求，县乡基层政府在未来的正常工作中将面临更多困难，增加社会不稳定的因素。据县乡干部们的反映，由于到农村合作基金会存款的多为收入水平相对较低的农户，他们之所以将存款存到农村合作基金会是由于农村合作基金会提供的高于银行的那一部分利息成为他们收入增加的一个重要来源，显然这些小额的存款对于他们的正常生活、生产具有比其他的居民更为重要的作用和意义。这些农户普遍认为：如果他们的存款无法得到全部兑付，他们将拒绝上缴农业税及三提五统等税费。这将对农村基层政权、组织的正常运行带来很大的不利影响。

　　三、乡镇企业增长减缓及所带来的问题

　　鉴于正规金融组织的连续数年的信贷增长缓慢，从事违轨金融的非正规资金融通机构的清理整顿及产权交易市场的关闭，造成乡镇企业投资增幅的连年下降，又是乡镇企业增长幅度连续五年下降的重要影响因素。1995年乡村两级企业固定资产投资增长15.45%，1996年仅增长6.4%，而1997年为-5.57%，出现有史以来的第一次负增长。而这一指标在1985-95期间平均增长速度都在25%以上。在通货紧缩的状况下，乡镇企业增长的连年下降，无疑将会对整个县域经济的增长造成巨大压力从而也对宏观经济增长造成极为不利的局面。我们认为乡镇企业增幅的连年下降，已经带来以下几方面值得予以关注的问题：

　　1. 县域内就业压力加大。1996年乡镇企业的就业人数比1995年少增加近200万，而到1997、1998年却出现有史以来的连续两年的绝对下降，1997年全部乡镇企业就业人数减少410万人，1998年减少522万人，两年合计减少近1000万人，如果加上今年春节之后外出务工农民的减少，当有2000万以上的农民失去了非农就业的机会，加上大量县级国有企业的亏损倒闭，县域经济面临较大的就业压力。

　　2. 县域经济发展受挫严重。近年来，相随于改革的深入和市场竞争的日渐激烈，县域内的国有经济部门亏损、破产大量增加，在县域经济中传统的国有企业部门正在出现大量萎缩，有的县市甚至仅仅只有像电力、电信、邮电等具有垄断地位的国有企业还能够在市场中立于不败之地。日益壮大的乡镇企业正在成为县域经济发展的主体，而乡镇企业增幅下降，不仅会因支农资金的减少而对农业生产和乡村建设造成影响(1996年乡镇企业支农及支援农村各项事业的支出为270亿元，1997年下降为190亿元，1998年进一步下降为128亿元)，而且整个县域的商业、服务业和建设事业也将遭受严重打击，造成区域内的增长停滞甚至衰退。

　　3. 县乡地方财政特别是中西部地区收入减少且负债日趋严重。由于乡镇企业的税收已经在许多县乡两级的财政收入中占据了绝对主导地位，同时，每年乡镇企业上交乡村的利润也是乡村两级基层组织从事各项事业的重要保证(1997年仅乡村两级企业上缴乡村的利润仍高达449亿元，占到企业可分配利润的38.38%)。乡镇企业增长的持续下降必然带来县乡财政收入及利润上缴的下降。而与此相对应的是，近几年来由于各级政府不切实际地过分强调教育、小康建设等等各种达标活动，造成一些地方的县乡政府在学校、公路、邮电等建设中投入超过了其自身的经济发展水平，一些县的乡镇政府负债已经十分严重，少的在400-500万元，多的几乎达到上千万元，部分中西部地区的县乡干部数月不能按时领取工资已经成为十分平常的事情。县域内财政收入的进一步减少，一方面县乡政府的正常运行可能会受到严重影响，同时减轻农民负担的工作也必然会难以执行。因为县乡政府要维持正常的运行和完成上级政府的工作，在没有足够经费来源的情况下，只能千方百计开设各种不合理的负担项目，从农民那里强行摊派。

　　4. 乡村居民收入水平的增长受到威胁。1997年全国乡镇企业支付职工工资5827亿元，职工全年人均工资4465元。当年全国农民人均乡镇企业纯收入为673元，占到农民人均纯收入的32.2%，而同年来自乡镇企业收入的净增部分占到农民人均纯收入净增部分的54.2%。如果不能尽快抑制乡镇企业增长减缓和效益滑坡，农民收入的增长将会受到很大影响，农民收入增加缓慢，我们希望开拓农村市场的政策目标将难以得以实现。

　　四、县域发展的困难与问题

　　近几年来，我们在具体政策执行过程中忽视了县域经济发展和改革中的许多重大问题。尽管中央对许多重大问题都适时地作出了正确的决策，但是在实践中却缺乏具体实施的政策或者没有政策手段，使得许多决策无法通过具体的政策得到落实。农村合作基金会的产生、发展及目前在清理整顿中所遭遇到的问题，充分说明我们对县域经济发展过程中所面临的问题的复杂性估计不足。

　　八十年代以来的改革经验证明，县级和县级以下的经济发展和改革问题总是会对整个国民经济的改革和发展产生重大的影响。县域经济的改革和发展能够得到顺利推进的时候，总会为整个国民经济的改革和发展奠定良好的基础。同时县域经济的发展和改革还常常为整个国民经济的改革和发展提供制度改革的经验和制度试验的场所。但是随着城市经济改革的逐步推开，中央政府面临日益复杂的城市部门改革的难题，因此关注大中城市、大中企业的多，对涉及人口最大多数的县域经济所面临的各种问题却重视不够。乡村中的问题更多地集中在如何解决粮食等大宗农产品(资讯 行情 论坛)的生产、营销中的问题，以解决中央财政所面临的许多重大难题，对与整个县及县以下的经济发展问题密切相关的乡镇企业等发展问题始终没有给以足够的重视。

　　我们认为，现实运行中的一些政策、政策观念或现行体制约束了乡镇企业的发展，从而使得乡镇企业难以在县域经济发展中充分发挥其主体作用：

　　1、乡镇企业处于不利的政策环境之中。近几年来，乡镇企业不断地被斥责为经济过剩、产品质量和技术水平低劣、资源和环境的破坏者等等各种经济和社会问题的制造者，造成极其不利于乡镇企业发展的政策环境，许多国有或城市集体企业能够享有的政策而乡镇企业却无法享有。这样的政策环境在相当程度上直接制约了乡镇企业的增长和投资的增加。同时在面对整个宏观经济管理体制特别是金融、财政体制已经出现的重大变化，乡镇企业正面临包括产权制度、产业结构、投融资体制[1]等方面的重大的战略调整，这一调整涉及一系列的制度创新和制度建设，是一个非常复杂且政策性极强的过程，也是一项极需要充分发挥地方政府、企业家的创造性和能动性的工作，同时又是一个必须鼓励、支持和尊重地方、企业家的各种创新的一个过程。总结我们得自于二十农村改革的基本经验，没有这样的一个过程，制度创新是无法得以迅速实现的。显然乡镇企业这一战略调整成功与否将直接决定着乡镇企业未来能否象八十年代那样对县域经济发展、乡村社会的稳定继续发挥积极作用。没有一个非常宽松有利的政策环境，这一战略性调整过程必然难以顺利实施。

　　2、结构调整政策中的问题应予重视。结构调整是当前颇受关注并正在严格实施的一项政策，这中间许多调整的政策涉及乡镇企业，特别是关闭“五小”或“十五小”政策直接针对乡村中的中小企业，成为造成乡镇企业增长下滑、投资出现负增长的重要影响因素。面对当前总体经济增长质量不高、环境污染严重的情形，中央决定进行结构调整无论在近期还是将来对整个经济的健康成长都是十分有益的。但是对行政性一刀切的做法所可能带来的问题，我们必须予以充分的关注：一是一些资源型乡镇企业的关闭可能对县域经济的发展和建设及群众生活可能带来不利影响。多数资源型的乡镇企业如小煤窑、小水泥等都是地处山区、交通不便且远离大中城市的乡镇企业，这些企业的关闭不仅会对县域经济建设带来影响，同时对群众的生产生活也会造成许多不利影响，因为普通群众生产生活所需要的燃料和建材产品不可能从远离数百公里的大中城市运入。二是关闭这些企业所导致的银行信贷资金的损失如何处理？我们知道以小型资源性企业为主的地区，一般多为经济发展较为落后的地区，本身资本积累水平较低，且多数企业建立于94年以前，银行贷款在这些企业中常常是主要的资金来源，这些企业关闭后，所造成的银行贷款的损失，将有可能会对资产质量已经不好的当地银行带来雪上加霜的不良后果。三是依靠行政性手段采取一刀切的方式进行结构调整，有可能对一些在竞争性行业中仍然有市场的企业硬性关闭，造成投资的损失。

　　我们以为结构调整应该是任何一国经济在其整个经济发展过程中各个发展阶段都将面临的任务，它是一个相当复杂的、涉及一系列政策、制度调整和创新的过程，不能希望毕其功于一役。我们认为当前的结构调整应遵循两项原则：一是尽可能不要与当前启动投资、带动增长的政策目标相违背，二是应将结构调整应与当前的产权改革相结合。当多数的竞争性行业都已经以民间投资为主体之后，如何推进技术进步、改进产品质量满足市场需求就会成为企业所必须关心的问题，而政府的职责则成为确立竞争规则、规定相应的标准、制定激励机制、从资源和环境保护出发建立补偿或限制的制度等等。产权改革、资本市场建设和促进民间投资应该并行，只有鼓励大量的民间资本投入各个竞争性行业才能真正解决生产过剩、结构调整、实现企业技术升级的要求。只有这样在市场竞争机制的作用下，结构调整的过程才会形成一个良性循环的机制。

　　3、中央和地方在经济发展和政策制定、执行中的关系问题。在目前县域经济发展中，普遍面临的一个问题是“条条”制约“块块”的问题。中央权利的上收和强化及财力的相对集中，在通货膨胀和投资过度的时期无疑是非常有效而且也是十分必要的，而面对当前通货紧缩、投资和消费普遍不足的情况下，放开一些权利给地方政府、企业当是启动投资和经济的重要手段。当前一些部门的政策显然是十分不利于调动各方积极性的，认真研究制定和执行经济发展政策时中央和地方、“条条”和“块块”的关系是一项十分紧迫的政策调整的任务。当前社会各界普遍认识到，仅仅依靠中央财政的直接投入一方面不仅加重了中央财政的负担，同时产生的“挤出效应”和整体投资效率的下降是不容忽视的问题，因此鼓励和推动民间投资成为近来十分普遍的主张，但是如果不给予地方依据各地实际进行灵活调整的自主权利，不仅民间投资的启动会是十分困难的，改革也很难再出现“百花齐放”的局面。

　　一些同志担心给予地方政府权利之后是否有可能会造成新一轮的重复建设，我们认为这种担心是不必要的。只要政府尽可能少地进行新的直接投资或在竞争性行业设立新的国有企业，就可以大大提高投资效率。因为民间投资是以利润最大化为目标的，投资者将会承担主要的投资风险，是否重复建设应该成为投资者而非政府所应关心的问题。

　　4、投融资体制改革进展不顺利。近几年来，在对待地方政府结合乡镇企业产权制度改革，探索乡镇企业投融资体制改革的各种试验，我们始终没有予以积极的政策引导、规范，而仅仅是简单地全部关闭、取缔。这样一来，虽然在相当程度上可以避免由于这些试验所可能带来的金融风险，但是也有可能使正在进行中的投融资体制改革陷入困境，从而导致乡镇企业投资难以增长。一方面是银行的普遍惜贷，另一方面却又没有乡镇企业或乡村中小企业进行直接融资的渠道和场所，既没有直接融资，间接融资又难以获得，投资如何能够启动？乡镇企业投资或民间投资从何能够获得增长？

　　五、关于政策调整的建议

　　我们以为放弃作为县域经济发展主体的乡镇企业或者说乡村中的中小企业，仅仅关注和重视大中企业和城市中小企业既不符合中国当前的发展现实，也不符合中国二十年改革开放所经历的历史经验。江泽民总书记在1998年4月21日的讲话中明确指明了乡镇企业发展的历史地位和战略意义，如何进一步落实讲话的指示精神是我们目前面临的重要任务。通过促进乡镇企业的增长，刺激县域经济的活跃，对从根本上扭转目前所弥漫的对经济回升信心不足的局面具有十分积极的意义。

　　针对县域经济发展的现状，政策调整的主要方向应该是：一、进一步明确乡镇企业在县乡经济中的基础地位，乡镇企业的发展是县乡经济发展的根基。二是积极鼓励地方政府制定各种优惠政策启动民间投资，开办各种中小型企业，三是应着力减少和消除各种阻碍民间投资进入的各种限制、垄断和部门利益，四是鼓励各种为民间投资服务的包括投资基金、信用担保、资产购并、信息服务、投资决策服务等中介组织的发育。

　　从具体的政策调整来看，有以下一些内容

　　1、 应实施放水养鱼的政策。不能再有新的增税措施的出台，避免与增加投资、改变预期的政策目标相违背。在可能的情况下，应实施相应的减税措施，特别是对新办的中小企业，在工商注册登记、国税和地税及其他税费方面的减免等方面应给予特别的优惠。

　　2、 调整中央财政投资的结构。我们认为在实施扩张性财政政策时，其政策目标除了扩大直接投资以外，更重要的应该是：A、启动、带动、引导、鼓励民间投资，B、确保财政投资安全，C、增加财政收益和提高财政投资效率。为此我们认为通过国债发行筹集的资金在使用时应进行相应的结构调整，不应仅仅投入到回收期长的基础设施项目，应划分出一部分财政资金，建立一系列鼓励民间投资增长的激励机制，主要包括：第一，投入部分资金作为引导，在目前已经建立乡镇企业发展基金的地区，帮助地方进行建立省市县乡镇企业信用担保制度试验，在地方信用担保制度运行正常后以其收益逐步退还这部分资金。第二，进行信贷贴息补贴，对具有市场扩张能力的出口企业实施贷款贴息，同时为鼓励投资对具有市场潜力的企业进行的技术改造或由民间投资为主新创办的中小企业实施贷款部分贴息。这些贴息应在以后的企业利润中予以逐步偿还。第三，以中央财政资金为引导，在省和大中城市设立风险投资基金，对具有战略意义而风险较大、且民间投资愿意进入而又不愿独立承担风险的产业进行投资引导，在投资成功之后，以民间投资将财政投资予以置换。

　　3、 应给予乡镇企业与国营企业同样的政策待遇。国有企业的改革正在逐步深入，在这一过程中企业间的购并当是改革的一种重要的方式。在国有企业之间的兼并和收购能够享有停息挂帐、税费减免的政策，而当乡镇企业购并国有企业时却没有资格享受这些政策。此外，在信贷、行业的进入、项目的审批等方面作为非国有企业的乡镇企业都无法享有与国有企业同等的政策待遇，这在相当程度上提高了民间资本进入的门槛，大大抑制了乡镇企业扩张投资的意愿。

　　4、 引导地方进行投融资改革的试验。继续允许具备条件的地方结合乡镇企业的产权制度改革进行一系列的投融资制度的改革和创新，在通过中央有关部门批准并在其直接监管之下进行包括信用担保制度、封闭运行的投资基金、产权交易市场或柜台交易系统等涉及资本市场建设的试验。

　　5、 鼓励民间投资参与结构调整。应根据不同地区的情况，因地制宜实施结构调整的政策。除对环境造成严重污染和对资源造成重大破坏的一些行业或企业外，结构调整应该是一个逐步的过程，无论是经济结构、企业规模结构、产品结构、还是产业结构，其中市场竞争是结构调整的一个主要力量，这一力量通过市场来反映需求的变化从而推动企业的技术进步和结构调整，而政府的力量在其中是一个促进和加快的作用，并主要依靠政策的诱导。将产权改革与结构调整相结合，鼓励民间投资的参与将是强化结构调整过程中市场力量的重要手段，应尽快研究和制定相应的具体政策。尽可能不要采取一刀切的办法，以避免对地方经济带来过于沉重的打击，加重当前经济的不景气，并造成群众的消费需求无法得到满足、银行贷款形成新的呆坏帐的不利局面。

　　总之，我们必须对乡镇企业在县域经济发展中的主体作用予以高度重视，这是二十年来改革的经验已经予以充分证明了的。我们必须将乡镇企业的发展纳入整个国民经济发展的整体进行考虑。忽视了乡镇企业的发展将会置整个县域经济于崩溃的境地，乡村就业、劳动力转移、农民收入增加、乡村市场的启动和扩大、乡村社会的稳定都将会陷于十分被动的局面。