信用社改革与农村金融重建

　　一、信用社产权制度改革试点的内容及相关问题

　　无论信用社改革的最终方向如何确定，产权制度改革是最终明确“信用社是什么”的首要决定因素。不同的产权结构决定信用社将成为商业金融、合作金融还是政策性金融。通过产权改革，明确信用社的最终性质是改革试验的一个基础性工作，只有明确了改革后的信用社是商业的、合作的还是政策性的，才能依据其不同的属性，最终确立其有效的监管和 管理体制。

　　信用社产权制度一直是改革过程中广泛争议的问题。是含糊其词还是完全明晰，两种制度设计会有完全不同的效果，具有不同的风险配置和效率水平。逐步建立产权清晰、符合现代金融规范的农村金融体系，不仅有利于管理和监管，更有利于风险的分散和建立有效的激励机制。问题的关键和争论最多的在于信用社的产权结构如何或怎样才能够顺利转型。

　　(一)产权改革的主要形式

　　对于信用社产权改革采取何种方式一直存在争论，从坚持合作制，到农村商业银行和农村股份制合作银行的试点，农村信用社全面商业化逐渐成为呼声很高的一种改革意见，连拥有近2000万农村人口的重庆市也已经公布了全市信用社改组为商业银行及商业银行建成之后与城市商业银行进行竞争的基本战略[1]。提出在满足了对“三农”的金融服务后，充裕的资金将投向其他行业，如房地产、电信等，与商业银行争夺高端客户。2003年重庆农村信用社100多亿的资金中，50%的将用于支持“黄金客户”，如贷给电信、烟草、啤酒企业、高速公路建设，甚至电站的建设。为与商业银行竞争，农信社目前也推出了针对城市居民的如住房按揭、房屋装修等消费贷款。

　　对信用社产权改革究竟应该如何进行的争论一直代表着不同利益集团的声音。主管部门依据历史传统曾经一直主张坚持信用社的合作性质，近年来信用社的增资扩股绝大多数是依然依据合作制原则进行的。基层信用社的同志则始终寄希望于建立农村合作银行或者农村商业银行，并且最好是能够与其他商业银行一样，建立全国统一的农村合作金融系统。而农口部门及政策研究部门的同志则更多地强调农村金融服务的政策性需求，因此担心不区分各个地方和不同信用社的实际情况，一概地进行股份制商业银行的改组，可能对于造成农村金融供给的缓解不仅不能起到应有的作用，反而增加一个汲取农村资金的渠道。

　　中长期看，完善的农村金融体系应该包括中小型股份制商业金融、合作金融、政策性金融的一个部分。依据这一目标，实施多样化的改革试点应该是这一次改革试点的重要原则。从目前的实际情况看，信用社产权改革试点的形式可能包括：第一，商业金融，第二保留合作金融(一级法人和两级法人)，第三股份合作制，第四，成为政策性金融的一部分。

　　依照各地经济发展水平、对农村金融服务的不同需求及不同信用社的资产、经营及风险状况，如果在一个省级单位进行产权改革试点，其可供选择的试点组合模式可能包括：

　　第一，将信用社全部改制为或更名为银行，比如像重庆市正在实施的做法。

　　第二，部分商业化，部分继续保持合作性和社区金融机构的性质

　　第三，部分商业化，部分保留合作性质，部分作为政策性金融机构的基层机构。

　　依据信用社改组的目标模式，下文将分别讨论其可能存在的问题，以作为试点过程中需要予以重点解决的问题。

　　(二)信用社改组为银行的试点：存在三种不同类别

　　在建议将信用社改变为银行的人士中，意见并不完全统一。在他们的建议中实质上包含了完全不同的三种类型，应予以明确区分：

　　一是允许法人或个人占大股的真正按公司法组建的股份制商业银行。

　　二是所谓的农村股份合作制银行。即不允许个人或法人居于控股地位，区分投资股和成员股，实施一人一票的合作制管理原则。

　　三是在目前合作制基础之上，层层建立资产联系(由下往上)，成立农村合作银行。

　　我们并不一概反对将信用社改组为商业性中小型金融机构，上述三种方式均可以在改革试点中进行试验，但是廓清其中的问题，有利于在试点中进行深入的探索。

　　1、全面改组为商业性金融机构需要注意的问题。依照公司法组建真正的中小型农村商业银行当然应该得到许可，建议不要作出区域、股东身份的限制，只需要提出设立这类机构的一般性标准既可。

　　组建这类机构在试点中应着重关注以下几个方面的问题

　　一是多数中西部地区县域内由于经济不发达，缺乏足够的股本金投入来组建符合监管部门规定标准的中小型商业银行。在这种情况下需要考虑是否允许城市资本流入的问题。如果允许，那么其商业银行的性质和赢利目标决定了他们的行为可能会采取与目前的国有商业银行同样的行为，即吸收农村储蓄转向城市具有更大赢利的信贷市场。而政府要对其经营进行限制(比如经营范围的限制)就必须对其进行相应补贴，否则就明显侵犯参与商业银行组建的股东的权利显然。

　　二是如重庆市所提出的方案，若全部改组成为中小型商业金融机构之后，这些欠发达地区的一些政策性金融的功能如何办是需要考虑的问题。是委托这些商业金融机构还是重新组建政策性机构是需要在试点中予以考虑的问题。

　　三是在商业金融无法满足需要而又不符合政策性金融支持条件的这些地区或农户，是否允许他们依照真正的合作原则，重新建立合作金融。而要重新建立合作金融，制定地方性法规就应该成为这些试点地区的一个重要工作内容。

　　2、股份制合作制银行的设立问题主要在于探索如何建立有效的治理结构。由于这种银行的组建区分成员股与投资股，两种股份投入的资本不同，并实行成员股一人一票，而投资股则是一定的资本数额(比如，10万元)为一票，造成一是同股不同权，二是成员股东与投资股股东之间不同的目标而造成对于经营管理参与程度的差异。从而非常容易形成道德风险和内部人控制的问题。同时这一类机构由于股权结构和治理结构的影响，其经营在赢利和服务于三农目标之间必然产生巨大冲突。

　　3、对于第三种意见，即在目前合作制的基础上将信用社直接改造成为农村合作银行。主要的方式是通过逐级控股实施(由下至上)。持这种意见多为基层从事实际工作的同志。这种办法的好处是阵痛小、成本低、风险小。尽管有的同志提出可以将农村合作银行限制在省一级而不再上升到中央一级，但是，这一改革方式的主要问题是股权如何设置。

　　如果由下往上控股，即由基层社参股形成县联社，县联社入资组建地市联社或直接组建省联社。这种形式的主要问题：第一，基层信用社的股权设置问题，由于基层的股权设置难以明确，如何形成良好的治理结构将是其最大的问题。第二，由于不易形成有效的治理结构，如果形成内部人控制，是否能确保农村金融服务的供给是难以确定的。第三，在目前资本处于严重短缺的情况下，这种方式实际上有可能使信用社脱离其社区属性，致使其跨区域经营成为可能。

　　(三)、保持合作制的地区产权改革试点需要探索的问题

　　在改革试验中，中西部试点地区除少数可以改制为商业性金融外，多数可能仍然将继续保持信用社的合作金融性质。在这一模式中，其实也包含了两种方式：一是取消基层信用社法人资格，一个县设置一个法人，二是继续保持县、乡两级法人体制。

　　无论一级法人还是两级法人，这一模式的根本问题是如何定性。建议继续将其确定为合作性质，在股权重组的过程中，可以吸收法人机构及集体经济组织入股，并且法人机构及社区组织的股本金额应高于普通农村居民社员5-10倍甚至更高，而这些股权只能享有与普通股同样的权利，治理结构依然按照合作制原则实施。除此而外，还有三个问题需要在试点中进行试验、探索：

　　第一，信用社职工普遍参股，如何确保信用社成为农民真正的合作金融组织。近年来，信用社经过多次的增资扩股，农信社的股权结构已经发生了很大变化，最初实收资本在整个实收资本中所剩无己，绝大部分实收资本是近几年的增股、扩股，并且一些农信社，通过退股和清算，最初资本已降为零。但是，正是股权结构的变化，出现了一些值得注意的问题。根据一项对某省132家信用社进行的调查中发现：平均来看农民社员股大约占54%左右，而信用社职工股占到了30%多[2]。信用社股本结构的这种变化是一个值得密切关注的问题。如果这一变动趋势持续下去，信用社就已经不再是农民的合作金融组织。这种股东构成对于信用社的治理结构和利益分配都会构成非常不利的影响。

　　第二，信用社制度缺陷造成信用社职工参股不仅难以形成激励机制，还为内部人控制、侵犯其他社员鼓动的利益创造了条件。一般而言，职工对企业的参股会使企业形成良好的激励机制，促进职工能更好地为企业工作。但是，从信用社职工的参股情况来看，并非如此简单。在前述调查的资料中，大部分农信社并没有按规范的利润分配程序和比例进行利润分配，许多农信社根本不弥补以前的亏损，实行的是“亏损挂帐”方式，也不计提公积金和公益金，提取风险基金的则更少，当年的利润大部分被分给了股权所有者和用于职工福利。

　　多数农信社实行的是保息分红(在调查的139家信用社中，大约有50%以上的信用社实行保息分红，并且其保息的返还率一般都比较高。调查资料表明，保息利率最高达到年利率15.6%，平均达到5.31%，都超过了近期执行的2.25%一年定期存款利率水平。并且，保息返还利率超过2.25%的农信社占比达90.2%，超过2.88%的5年期存款利率的农信社占比也达84.1%。

　　鉴于上述的分配制度，30%左右的信用社职工参股，是否能够形成风险共担、利益相关的激励机制是令人怀疑的。由于信用社是合作制性质，因此有“入社自愿，退社自由”。一旦发生风险，信用社职工作为内部人员，将预先了解相关的风险，可以利用上述原则，提前退出而对风险不予以分担。只享受收益而不对承担风险会成为这种产权设置的最大弊病。据此，我们基本可以断言，信用社职工的入股，形成激励机制的可能性很小，获得投资收益为主要目的是其入股信用社的主要目标，而由于信用社职工作为内部人员，他们与外部股东之间存在严重的信息不对称，因此侵犯其他社员股东权益的问题就完全难以避免。

　　第三，谁是老板——如何解决县联社与基层社之间的体制矛盾。在前述提及的调查中发现，48个被调查的县联社平均的股本结构为：农户社员的股份为0，职工股占25.95%，基层信用社股本为66.09%。这样一种股本结构，无论实施一级法人的社还是两级法人的社，都难以继续实施县联社“管理”基层社的模式，否则将会与其股本结构存在根本冲突。由于多数县联社是乡镇信用社投资入股成立的，从法律关系上讲，乡镇信用社应该是县联社的老板，因此“县联社”管理“基层社”实际上是“雇员”管“老板”，这种管理模式明显违反了相关的法律规定。从股权的所有者来看，县联社主要是吸收基层农信社股和职工股，而乡镇农信社主要吸收农户社员股和职工股以上情况表明，基层社和县联社的股权结构如何设置将是这一类试点所需要关注的一个基本问题。

　　(四)信用社改组为政策性金融基层机构的试点及相关问题

　　在改革试点中，除选择发达地区和部分中部地区进行改组为银行和改造目前的合作制(一级法人与两级法人)的试点外，还需要选择一些不发达地区进行政策性金融的试点。

　　对一些特别落后贫困的市县，由于其自身的经济规模的限制，信用社的定位如果不能与国有商业银行、政策性银行的改革和经营战略的调整相互协调，这些地区农村的金融服务仍将出现“空白”。比如，如果农业银行和信用社依照规避金融风险、自我可持续的原则进行经营，农业银行分支机构和信用社都不到这些地区设置基层机构，那么，这些地区的金融服务如何保障仍然是没有解决的问题。比如，在西部地区信用社大量关闭高风险社，合并资不抵债的社，其他商业银行也同时撤出基层机构，而农业发展银行的政策性功能又无法恢复，这些地区的金融空白将会对当地的经济发展带来难以预料的后果。

　　显然，在这些地区进行政策性金融机构重建的试点成为目前信用社改革试点不可或缺的一项重要内容。这一试点的内容可能包括：

　　1、改变农业发展银行作为粮食收购银行的单一职能，进行恢复或重新组建国家农业政策银行的试点，在解决信用社的历史包袱之后，将贫困地区的信用社作为国家政策银行的基层机构。

　　2、在这一类试点地区，可将农业银行的政策性职能(扶贫、扶贫生态建设、农业基础设施建设、农业综合开发等)重新划归农业发展银行。

　　3、试点地区的农业发展银行的资金来源包括：(1)储蓄动员，包括机构存款和居民储蓄，(2)人民银行再贷款，(3)财政拨给或财政借款，(4)金融债券，(5)同业拆借等等。

　　在资金来源的试点方面应注意考虑资金的期限结构如何与发展银行所承担的特殊职责相配合的问题。

　　4、农业发展银行的经营是否要求自我可持续，这在国际、国内普遍存在争论。一种意见认为即使是针对贫困人口的扶贫贷款也不应该予以补贴，因为补贴会导致金融机构行为扭曲，另一种意见认为，由于政府公共投入的极度匮乏，贫困地区不能承载商业金融的成本，因此，政府应对政策性金融予以补贴。这一争论的实质蕴涵于政策性与银行性之间的冲突。究竟哪种意见符合实际，需要经过试点来予以验证。

　　一般原则看，政策性金融机构的政策性并不能抹杀其银行性，政策性并不代表亏损。政策性目标固然比盈利性目标重要，但金融机构的可持续性却是其存在的一个基本前提。如果政策性机构财务上不可持续，那么长期看，政策性目标也难以完全得以实现。从国际经验看，财务的可持续性一直是政策性金融追求的目标之一。据统计，1999年，韩国产业银行(KDB)的盈利为2120亿韩元，净利润184亿美元；日本政策投资银行(JDB)在1998年底，总资产赢利率为9.24%，自有资本的赢利率为2.91%；德国复兴信贷银行(KFW)的盈利也非常乐观，1998年净收入达到4.52亿马克。

　　5、在改变农业发展银行单一的粮食收购职能之后，如何确定服务对象、如何实施信贷管理，降低信贷风险，也在改革试点中需要探索的一个重要问题。

　　总之，信用社产权改革是其试点中最为重要也是最为复杂的一部分，认真调查研究，科学设计和论证方案并创造性地实施才有可能寻找到符合中国实际的农村金融体系建设的道路。

　　二、信用社改革试点：管理体制的设置

　　无论信用社采取何种改革方式，地方政府如何承担管理责任并分担风险已经成为改革试点的一项重要内容，也是信用社管理体制设置的一个基本方向。这里有三个问题必须解决，一是管理体制如何设置；二是在什么样的情况下，地方政府才能够或者说才愿意承担信用社的管理职责；二是信用社交由地方政府管理之后，如何能够避免或逐步减少政府干预。

　　此外，地方担负信用社管理的职责也应根据不同的地区、不同的改革试点的情况来考虑其管理体制的设置问题。我们在建议报告之二中，将信用社产权改革的试点划分为三种类型：商业金融、合作金融、政策性金融。具体的试点地区可能采取的试点方式一是单一模式，即只试点商业金融，或保持目前的合作金融或全部改为政策性金融，二是也可能采取组合型的模式，即在一个省、市、区内即进行商业金融的试点也进行合作金融的试点，同时也进行政策性金融的试点。后一种情况对于建立管理体制显然比第一种试点要更加复杂。

　　(一)地方管理机构：监管与业务管理机构分设，各行其是

　　不论信用社产权改革采取何种模式，根据机构的不同性质分别考虑管理机构的设置，各行其是将有利于农村未来中小型金融机构的管理。

　　1、建立地方金融监管局或办公室，承担统一管理城乡中小型商业金融机构的监管职责，在县和市设立派出机构，人员和经费统一由省级政府负担。省金融管理机构业务直接归银监会领导。

　　人民银行与银监会分设改革之后，人民银行将主要以货币政策的制定和调整为其主要职责，因此不需要从中央到县各级层层设置机构，维持目前的大区格局已基本能够满足需要。地方金融管理机构的人员可直接将原人民银行的各级机构人员划归地方政府。

　　2、已经改制为股份制商业银行和股份合作银行的管理应主要由其股东代表大会选举的管理层负责实施。省级政府对其实施监管，同时也接受银监会的监管。

　　3、政策性金融的管理。在将信用社改组为政策性金融基层机构的地区，可继续保持目前省一级分行的框架，由省分行直接管理已经建立的农发行县支行及转为其基层机构的信用社，具体政策由试点地区农发行总行提出方案，经国务院批准之后实施。

　　4、无论一级法人社还是两级法人社，仍然保留合作金融性质的地区管理体制设置是最为复杂的问题。与商业金融和政策金融不同，合作金融极度分散的股权使其委托-代理的问题更为突出，所有者与经营者之间的信息不对称也更加严重。如果其管理体制设置中缺乏第三方权威，内部人控制的问题就难以避免。

　　省级政府承担对信用社的管理有两种方式可以选择：一是将农村金融体制改革办公室从各级人民银行脱离，成立独立的省级信用社管理局或办公室，列入省政府行政序列；二是建立省联社进行业务管理。这两种方式都应在改革中进行试验。试验中有以下问题需要给予特别的关注：

　　(1)两种管理体制都面临如何设置下级机构的问题。如果不设下级机构，那么两种体制设置都将直接面对上百个县联社、数百近千的基层机构的管理，依靠什么手段来具体实施有效管理尚是一个需要明确的问题。我们建议建立政府管理机构的省应在地市和县设置派出机构，至少可以随时掌握基层机构运行情况的真实信息。采取省联社管理体制的农业大省仍然应该允许其建立地市联社，否则会出现管理的漏洞。

　　(2)地方政府如何承担信用社未来风险，在现有的改革方案中没有予以明确。如果不将风险分担的机制建设作为改革中的一项内容，希望地方对信用社的未来风险承担责任就缺乏确实的保障。建议在实施改革的地区试行建立储蓄保险体系。建立的储蓄保险体系也应该同时独立地对所有的中小型金融机构实施监管，对其风险状况进行定期评估。

　　(3)省级联社的组成问题。省级联社建立由地方政府拨付资本金的可能性不是太大，主要的形式还是采取自下而上入股的方式(即基层机构参股组成县联社，如果设置地市联社，则县联社入股组成地市联社，地市联社投资组成省联社)。

　　地(市)和省联社的股本形成可以采取美国联储银行的做法，对股东只支付固定股息，股东(基层机构)不直接行使其全面管理权，地(市)、省联社的负责人由股东代表大会推荐经省金融管理部门批准任命。为防止对基层机构过度的干预及损害基层机构的利益，应在各级联社成立由基层机构成员代表组成的管理委员会，以发挥监督职能。

　　地市和省联社的职能可规定为：(1)解决基层机构短期流动性问题，从事同业拆借、资金余缺调剂。基层社剩余资金可转存地市联社，流动性不足的基层社可向地市联社借入资金，地市联社剩余资金可转存省联社。应允许省级联社进入货币市场。这一职能的确定必须防止各级联社通过“二级准备金”等方式获取基层机构资金以扩大自己的利益。(2)地市以上联社不允许直接从事存贷款业务，以业务管理及为基层机构提供服务为主，包括确定信贷管理政策、进行信用社资产管理、监控基层机构的风险状况、批准并协助基层机构制定利率政策等等。(3)应基层信用社客户的要求，为其提供基层信用社所难以完成的服务和金融产品，比如信用卡业务、国际结算、外汇业务等等。(4)以地市联社作为“中转”，省联社可以建立结算系统，解决目前信用社面临的结算问题。

　　地市以上联社通过为基层机构提供各种类型的服务获得收入，其收入除支付股息和用于行政管理费用外，盈余全部进入专设的由省金融管理当局管理的风险基金。同时取消目前层层收取管理费的做法，以激励地市和省联社积极为基层机构提供服务[3]。

　　中央监管当局、地方金融监管机构、地方政府管理机构(或省联社)、储蓄保险机构四个层面的管理和监管当能够对于信用社未来的金融风险实施有效控制。

　　(二)地方承担管理职责的条件

　　1、历史负担：累积亏损与不良贷款处理

　　中央政府对于试点地区首先解决信用社历史累计亏损和不良资产问题是地方政府承接管理改组后的信用社的一个重要前提。只有信用社资产状况得到基本改善，地方政府才有可能承接对改组后的信用社的管理，否则就难以区分未来的管理职责。中央财政分年度解决97亿元因保值储蓄带来的亏损，由中央银行逐年提供再贷款，减免营业税，同时增资扩股充实资本金等办法，都可能对于信用社资产状况的改善起到一定作用。

　　2、风险分担机制

　　探索改组后的农村中小型金融机构的风险分担机制将是改革试点的一个重要内容，同时也是地方政府承接管理职责的制度保障。银行作为市场中活动的金融中介，承受着巨大的风险，永远安全的银行体系是不存在的。即使在金融市场高度发达、监管非常严格的美国，自80年代中期开始每年都有超过100家银行的银行破产倒闭，涉及的存款总额80年代中后期到90年代初期达到上百亿美元。对于银行的严格监管只能在一定程度上约束银行，以避免承担过多的风险。同时监管只能改变银行承担风险的类型，而难以改变银行承担风险的数量。既然风险难以避免，那么谁来承担风险就当是信用社改革试点中的题中之义。很显然，全部由中央政府或者希望通过交由地方管理从而完全由地方财政来承担农村金融机构未来产生的金融风险都是不现实，也是不明智的。风险过度集中不仅无助于问题的解决，反而可能加大问题解决的难度。

　　除了存款准备金和基层机构提取的呆帐准备之外，构筑基层机构股东、联社股东、省政府和中央政府共担风险的机制，将是未来农村中小型金融机构风险分担的基本原则。这一办法可以有两种方案可以进行试验：

　　第一，在试点省建立存款保险制度，由当地省金融管理办公室予以管理，并根据试点情况，在条件成熟时考虑建立全国存款保险的可行性。试点省存款保险的建立，可依据基层机构的风险评估结果，提出改组后的基层机构存款保险费率，并根据各省实际情况确定最高存款保险额。美国作为最大的存款保险体系，其最高存款保险额为10万美元。1991年美国将存款的保险费率由100美元收取0.19美元提高到0.23美元，1992年确定了依据风险状况确定保险费率的新法案，风险状况较差的报费率最高可以达到0.31美元。

　　国际上对于存款保险存在各种争议，基本的问题在于存款保险的存在使被保银行出现大量的道德风险，进行高风险的贷款和投资组合以获得高收益。但是至少存款保险制度一是可以保护小额存款者，二是防止出现系统性银行挤提，三是一定程度上具有分散风险的作用。

　　第二，将地市和省级联社的赢利建立专项风险基金，同时省政府和中央政府从每年新增的财政收入中划出一定比例投入于基金。基金的作用在于存款保险之后的第二层保障，在发生大规模金融机构危机之时，存款保险机构资金不足以进行破产清算或破产银行重组时，作为存款保险的一个借款来源。

　　3、退出机制

　　银行发生风险不可避免，对于活动在农村的小规模金融机构抵御市场风险的能力更弱。进行农村中小型金融机构的退出机制的试点，探索中小型金融机构的退出机制，是地方政府实施管理的一个重要方面。这需要对小型金融机构破产、清算、重组的政策规定进行新的探索和试验。

　　4、中央和地方：职责划分

　　分清中央和地方的各自职责，是地方政府能够顺利接管农村中小型金融机构并进行有效管理的另一个重要条件。由于人民银行和银监会的分设，强化了中央的货币政策和货币管理的职能，同时也使银行监管更为专业化。如何在改革试点中逐步明确中央和地方对金融机构的管理和监管责任，将对信用社的改革试点产生重要的影响。

　　(三)实施有效管理，控制风险并避免行政干预

　　1、省金融管理部门应实行垂直管理。我们建议的省级管理和监管体系的设置中，省金融管理部门应作为城乡中小型金融机构的统一监管部门，地市和县级的机构作为省的派出机构履行其职责。

　　2、地市和省联社承担行业管理的职能同时为基层机构提供各种服务，由基层机构代表组成的管理委员会将成为其阻挡政府干预的一到重要屏障。

　　3、基层机构必须建立完善科学的内部决策机制，严格执行科学的内部决策机制也是规避行政干预的一个重要手段。

　　4、存款保险系统对中小型金融机构定期的风险评估和审核措施，也将抑制基层政府对信用社可能产生的各种干预。

　　三、做好改革试点管理，实施农村金融渐进改革

　　相当一段时间以来，一些同志或多或少地存在着一种期望：通过中央政府设计一个能满足各方面需要、完善的农村金融改革方案，依照方案严格实施，农村金融问题就可以迎刃而解了。几年来，这种指导思想使我们一直在“等待”一个可以随时全面实施的农村金融改革方案，忽视了通过改革试点与政策不断调试实施渐进改革的可能。这种对农村金融体制改革的复杂性、长期性与渐进性认识上的不足，造成目前农村金融改革面临进退两难的尴尬局面。

　　在基本制度和管理体制层面的改革取得实质性进展前，农村金融短期政策可以选择的空间非常有限，能够尽快满足农村金融需要的短期政策选择不多。这是一个矛盾，也是造成当前被动局面的主要原因。一方面短期政策调整面临体制和制度约束，另一方面难以通过一个完善的方案在短期内从根本上解决农村金融面临的体制问题。

　　(一)改变思路，通过改革试点进行制度创新，实施渐进改革是摆脱被动局面的有效办法

　　解决渐进的体制改革与短期政策调整之间矛盾的一个最好办法就是依据改革的总体目标和基本原则，一方面根据不同的改革试验项目，选择具有代表性的地区进行改革试验，逐步实现渐进的农村金融重建的中长期目标，另一方面把短期政策的调整纳入到中长期改革计划之中，将一些风险相对较小、在短期内可以见效的改革项目分解到不同阶段的短期政策的调试过程之中，以暂时缓解农村金融供给短缺的困境。同时通过各阶段不同步骤、持续不断的政策调整和改革试验，逐步达到建立完善的、自我可持续发展的农村金融体系的目标。

　　进行改革试点，解决当前的矛盾，应把握三个原则：

　　第一，必须打消在短期内、通过设计一个完善的方案来彻底解决农村金融问题的预期。这样一来，可以改变大家等待中央出政策的被动局面，改变各级政府等待、观望而不能积极主动进行制度创新的状况。

　　第二，必须充分认识到农村金融改革的渐进性、长期性。要有“打”持久战的充分准备，调动各方面的积极性参与到农村金融改革和制度创新的过程之中。

　　第三，改革试点要允许突破原有的政策和体制框架，充分调动各个方面的积极性和创造性来进行制度创新，并在基层改革实践的基础上，逐步构筑新的农村金融体系的基本框架。

　　(二)信用社改革试点：解决哪些问题

　　最近，国务院决定农村信用社改革主要采取改革试点的方式进行。这一决策扭转了“等待”一个完善方案所造成的被动局面，实事求是地反映了农村金融改革的渐进性、长期性。

　　通过改革试点不仅解决了全面改革迟迟不能推行、政策调整空间不大的矛盾，同时也可以将关于产权、管理体制设置、信用社风险化解等各种尚存争议的问题放到实践中去进行检验。统一思想和认识，调动资源把目前能够办到的事情尽可能办好，把有风险、但却可以控制在一定范围的事情进行试点，这是解决当前农村金融问题的更为现实的方式。

　　改革试点的基本思路应依据不同地区面临的问题，实施不同的改革试点。近期来看，东部发达地区最为紧迫的问题是如何依据其经济发展的实际需要，解除各种政策限制、逐步发育完善的、具有竞争性的农村金融市场；对于中部地区来说，增加日常生产经营活动的基本金融服务供给，是其主要的内容；对于西部地区来说，加快政策银行的改革，恢复政策银行的职能是一项较为重要的工作。

　　改革试点应达到三个目标：

　　1、建立能可持续发展、满足农村经济发展需要且具有良好的管理和有效监管的农村金融体系是我们进行农村信用社改革的根本目标。

　　2、如何化解信用社的金融风险和解决当前的经营困难是改革的前提和近期的阶段性目标。

　　3、地方政府如何能够对改革之后的农村中小金融机构承担和实施管理职责。

　　依据上述目标，改革试点必须从根本上解决下属四个方面问题：第一，信用社是谁的；第二，信用社是什么；第三，如何对信用社实施管理与兼管；第四，政府对改革之后的农村中小型金融机构是否予以支持或如何予以支持。

　　就具体试点内容来看，改革试验主要应包括三个方面：一是产权和治理结构问题，二是管理体制设置问题，包括什么平台可以使地方政府能够承担并实施有效管理。三是扶持政策，包括当前的和未来的。只有上述三个方面出现根本性突破，改革试验才有可能真正达到目的。

　　近期内，建议在不同地区进行短期政策调整和改革试验的内容包括：

　　1、东部地区：重点是放松管制，充分发挥商业银行的作用，逐步建立竞争充分、机制完善、监管有效的农村金融市场。

　　(1)解除对国有商业银行简单依照行政级别确定其各种权限的限制，给予县域内基层机构更大的权限，依照经济规模、金融风险状况等标准重新考虑管理体系的设立，以建立符合市场要求的经营管理体系。

　　(2)根据经济发展的实际，逐步将符合条件和标准的农村信用社改造成为地方股份制商业银行。不良资产较低、县域经济规模大的地区可以以县为单位直接改制成为地方商业银行，经济规模不足以建立县级地方商业银行的可以在两个或三个县合并建立。中央政府依据这些信用社资产状况，适当给予一定的政策扶持。

　　(3)借助银监会的建立，在发达地区探索有效的、符合农村金融市场发展要求的银行监管体制。在建立农村股份制商业银行的地区，应探索地方政府监管体系建立和地方金融风险防范基金设立的可能模式。中央政府可以赋予这些进行改革试验的地区更大的权限，进行多样化的探索。

　　(4)利率市场化试点。发达地区贷款利率放开不一定会推动利率大幅度上涨，资金的富裕，可能推动往下降。而放开利率后，可使银行应用利率工具调整风险分布。当然，在国有商业银行产权问题没有最终解决之前，放开存款利率应慎重，避免导致恶性竞争，造成农村金融市场失范。

　　(5)在发达地区可进行储蓄保险、设立地方金融管理局等项目的改革试验。具体实施方案可由地方政府设计，报有关部门批准。

　　2、中部地区：采取激励手段，增加基本金融服务的供给，减缓金融风险。

　　对中部地区来说，小额信贷和利率浮动是近期可以灵活运用的两个重要政策工具。如何结合应用这两个工具，在逐步增强农村金融体系可持续发展能力的同时，逐步扩大农村金融资源的供给。

　　除了继续拓展利率改革的试验和完善小额信贷，中部地区符合条件的县市也可以开展商业银行改组的改革试验。同时，如何增强信用社的储蓄动员能力也将成为中部地区信用社改革试点的一项重要内容。

　　如何进一步改革信用社产权制度和完善治理结构是多数中部地区信用社面临的一个重要问题。依照改革试点的指导方案，多数中部地区将仍然在目前的产权制度基础上进行改革试验，能否制定相关的合作金融法规将直接影响其新的产权制度的形成。解决目前信用社经营管理中激励不足、资产责任不清、风险没有分担、管理责任无法落实等问题，将是这一类信用社改革试点面临的主要问题。

　　3、西部和贫困地区：恢复和完善政策性银行的职能。

　　(1)在西部地区选一个省，进行恢复农业发展银行政策职能的改革试验。试验内容包括：农业银行退出政策性领域，返还扶贫等政策性贷款职能给农业发展银行；将信用社作为农业发展银行的基层机构，履行政策性职能；农业发展银行的资金来源以当地储蓄为主，中央银行再贷款为辅。

　　(2)鼓励农业发展银行动员储蓄资源，在完成其他政策性任务的同时，也可以开展小额贷款，并享受与信用社同样的政策。

　　(3)增加政府公共投入，通过大规模人员培训，强化贫困地区金融机构能力建设。

　　(4)探索贫困地区金融市场不发达的情况下，储蓄动员、信贷管理、风险控制、利率决定等经营管理创新，推动不发达地区金融机构的可持续发展。

　　(5)应大幅度降低不发达地区政策银行进行信贷活动的成本，减少资产评估、财产登记、法律诉讼等费用。

　　(6)其他商业银行根据自己的需要，自行确定在不发达地区机构的调整和开设。

　　(三)信用社改革试点管理：协调、监测和成果评估推广

　　改革试点是政府主导的制度变迁，与基层发动的自发的制度变迁有着较大的差别。自发的制度变迁由于信息不对称，使得变迁过程难以监测和管理。由于信用社改革十分复杂且风险较大，政府主导、分散决策的改革试验一方面可以减少因信息不对称所造成的不确定性，降低改革的风险；另一方面，通过一些诱导的措施，可以调动地方政府实施改革的积极性和主动性。因此，在指导、鼓励地方政府进行大胆探索、改革试验的同时，中央政府也应确立相应的控制风险、谨慎管理的机构，解决试点过程中可能出现的各种问题。

　　1、必须制定严格的试点实施的程序。改革试点的基本程序应包括以下几个阶段：第一，提出试验项目的阶段。为了降低和分散风险，在一个区域内的改革试验不能在一个项目区内对所有的问题不分主次同时展开，应将相关的试点内容划分为不同的试点项目。第二，调查研究和设计论证的阶段。试点项目必须在充分调研的基础之上，在多方人士的共同参与之下进行试验项目的科学设计和论证。第三，审批。完成设计和论证的试验项目必须经过相关的审批程序。第四，项目实施阶段，该阶段是对项目实施管理和监测的重要阶段。第五，试点成果的总结、评估及对其推广应用价值进行估价。

　　2、应建立改革试验的管理、监督、监测体系。考虑到信用社及整个农村金融改革的复杂性、渐进性和长期性，且涉及多个部门和机构(财政、人民银行、银监会、农业部等)，应在中央财经领导小组(或中央农村工作领导小组)办公室协调下，组成多部门的信用社改革试验协调和管理、监督、监测机构，以便中央政府随时掌握改革试点的进展情况、存在问题及可能的风险和成本。该机构的办事机构可设立在银监会。在试验的省及基层机构也应设置同样的改革试点的管理、监督、监测机构，以避免改革试验的工作过多影响基层机构的日常经营活动。

　　值得强调的是：改革试点监测体系的建立应是一个十分重要的工作。信用社改革试点是重要的金融制度建设工作，是通过实践对制度设计进行不断调试的过程，同时试点是政府主导下的改革措施之一，因此试点的成效如何、制度设计是否科学并符合实际、效率是否获得改善，是否具有推广的价值等等都需要通过对试点的监测来进行科学的分析和判断。

　　3、允许试点的省经过批准制定地方管理法规。改革试点的一个重要的作用是试点的成果要具有推广应用的价值，推广应用的一个重要手段就是通过政策制定和立法。在改革试点中，允许地方根据试点实际状况修改、制订一些政策法规，将有助于全国的政策和立法调整。改革试点就是要突破原有的一些制度或政策障碍，因此对现行的规章制度进行修订或者重新制订，就成为多数改革项目实施前提。

　　总之，信用社改革试验是一项复杂而系统的工作，需要调动各个方面的智慧和积极性来参与其中，以使农村金融体系重建能从信用社的改革试验中首先获得突破。