自贸港助推全面开放新格局 市场期待超预期改革开放

　　今年是中国改革开放40周年，一系列改革开放举措正在陆续推出，以推动形成全面开放新格局。

　　十九大报告强调，要“推动形成全面开放新格局”，“开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”。

　　1月24日，中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任刘鹤出席达沃斯世界经济论坛2018年年会并发表致辞。刘鹤强调，中国将继续推动全面对外开放，大幅放开市场准入，积极推进“一带一路”建设，秉持共商共建共享的全球治理观，坚定维护多边主义和多边贸易体制，推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。

　　刘鹤还表示，中国今年将推出新的改革开放举措，有些措施或超出国际社会的预期。

　　商务部原副部长、中国国际经济交流中心副理事长魏建国在接受第一财经专访时表示，这些超出国际预期的措施，包括了打造全球最佳的营商环境、加大知识产权保护力度、建立公正公开透明的法治化环境、探索建立自由贸易港。

　　重磅开放政策接连出台

　　商务部部长钟山在2017年12月31日的《求是》刊登署名文章称，推动形成全面开放新格局，不仅意味着扩大开放的范围、拓宽开放的领域、加深开放的层次，还意味着创新方式、优化布局、提升质量。

　　十九大闭幕后，在上述目标的引领下，最近一段时间，从促进进口、打破行政垄断，到对资本跨境流动的监管“放管服”，再到加大自贸区的政策试验力度，一系列开放领域的重磅政策密集出台，为进一步开放拉开大幕，中国的开放格局正迎来新的转变。

　　促进进口方面，中国将于2018年11月5日至10日在上海举办首届中国国际进口博览会。商务部国际贸易谈判代表兼副部长傅自应在2017年11月初的发布会上指出，举办以进口为主题的博览会，不仅是中国首创，在全世界也是唯一的此类专题性博览会。这充分表明了中国政府主动向世界开放中国市场的真诚意愿，充分体现中国积极推动经济全球化的大国责任和担当。

　　与此同时，2017年10月23日，国家发改委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（下称《细则》）正式印发，成为针对公平竞争审查出台的又一指导性文件。《细则》提及，依法加大执法力度，查处一批典型的滥用行政权力排除、限制竞争案件，及时公开案件情况，倒逼政策制定机关认真进行公平竞争审查，使反垄断执法与公平竞争审查形成合力，共同规范行政行为、维护市场公平竞争。

　　2018年3月1日起，《企业境外投资管理办法》也将施行。与2014年实施的《境外投资项目核准和备案管理办法》（9号令）相比，新办法拟在简政放权、放管结合、优化服务方面推出八项改革，进一步便利企业境外投资。其中，在境外投资项目的核准和备案方面，取消了项目信息报告制度，简化了核准、备案的申请手续，也放宽了核准、备案的时间底线。多位参与中国企业走出去业务的一线业内人士对第一财经表示，他们最为关注的是国家发改委“小路条”的取消，以及“内保外贷”模式的终结。

　　联合国贸发组织投资司官员梁国勇向第一财经分析，新办法的推出是中国境外投资管理法制化的一个重要步骤。该项行政法规包含对境外投资、投资主体、投资主体权利和义务、相关法律责任的明确界定，涉及境外投资宏观指导、综合服务、全程监管等各方面内容，具备了境外投资立法的雏形。

　　当然，针对当前我国境外投资面临的形势，以及境外投资有关法律法规和政策，国家发改委研究制定并发布了《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，自2018年3月1日起施行。其中明确了房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部、在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台六类行业成为需要限制的行业。

　　在一系列针对境外投资的监管举措出台后，中国对外投资在理性中稳定增长。商务部最新数据显示，1月中国非金融类对外直接投资额为108亿美元，同比增长39.7%，连续三个月正增长。

　　此外，监管层也注意到，一些新兴的国际贸易业态正在迎来新的发展机遇。

　　十九大报告强调“拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设”，“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”。在此方面，跨境电子商务便是一个被认为具有巨大增长潜力的贸易新业态新模式。

　　中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋2月9日出席首届世界海关跨境电商大会并发表主旨演讲。汪洋指出，跨境电商是当今互联网时代发展最为迅速的贸易方式。近年来，中国政府秉持鼓励创新、包容审慎、协同共管的理念，不断创新发展模式、夯实基础设施、完善管理政策、健全风险防控，推动跨境电商在发展中规范、在规范中发展，闯出了一条具有中国特色的跨境电商发展之路。

　　中国复关及加入世界贸易组织（WTO）谈判首席谈判代表龙永图就对跨境电商寄予厚望，他对第一财经表示：“我这一代人的‘中国梦’之一，就是单纯从WTO制度的执行者，成为新一代国际规则的制定者。”

　　跨境电商便是龙永图眼中所看好的一个建立“中国声音”的方式。他认为跨境电商已经成为国际贸易非常重要的一种业态，但目前尚未确立相关国际规则。中国应凭借在该领域的先发优势，成为国际电子商务标准和规则的制定者，这是中国参与全球治理的重要领域之一。

　　探索建设自由贸易港

　　在推动我国形成全面开放新格局、推动我国从贸易大国到贸易强国的转变过程中，自由贸易港将承担重要的角色。

　　汪洋在其署名文章《推动形成全面开放新格局》中对自由港下了一个定义：自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。文章举例，香港、新加坡、鹿特丹和迪拜都是目前比较典型的自由港。

　　上述定义明确了自由港的三个特征：境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税。

　　魏建国认为，自贸港和自贸区是两个不同的概念，二者有着不同的战略定位，自贸区的定位是“试验田”，在特定地区探索试验可复制推广到全国各地的经验，自贸港的定位或是全面开放的新高地。

　　对于自贸港的探索，是未来5~10年全球营商环境最好的开放高地，也是未来20~50年中国改革开放的新领域，作为全球开放水平最高的区域，需要在市场准入、金融制度、税收等方面做出一系列特殊的政策安排。

　　自由贸易港建立在保税区的基础之上。我国的第一个保税区，是国务院于1990年6月批准设立的上海外高桥保税区。之后，我国陆续形成了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业园区六类海关特殊监管区。

　　这些海关特殊监管区域，是中国为加大开放力度，更多融入全球价值链所作的努力。

　　改革开放之初，我国在国际分工体系中的比较优势主要体现在劳动力、土地、水、电等低成本要素上，加工贸易由此成为我国融入全球价值链的主要方式。

　　而加工贸易的主要承载区域，正是海关特殊监管区域，可以说，这些区域支撑了我国贸易大国的地位。数据上看，海关总署副署长孙毅彪在去年10月表示，全国海关特殊监管区域年进出口值为6300多亿美元，相当于每平方公里进出口值达23亿美元。

　　但是，随着我国经济发展进入新常态，劳动力成本持续攀升，资源约束日益趋紧，环境承载能力接近上限，开放型经济的传统竞争优势受到削弱，传统发展模式遭遇瓶颈。

　　上世纪90年代中期至2008年全球金融危机以前，加工贸易出口始终占据中国出口的半壁江山。2011年，一般贸易在出口中所占比重首次超过加工贸易。到了2016年，我国加工贸易占进出口总值的比重减少为30.2%，一般贸易进出口则增长至55.1%。

　　另一方面，近年来的新一轮科技革命和产业变革迅猛发展，推动全球价值链不断深化与重塑。一个国家能否从全球化中获益，日益取决于能否成功融入全球价值链、能否在全球价值链中某一特定环节占据新的竞争优势。

　　因此，要提高我国产业的全球价值链地位，需要从价值链中低端转移到分工特征更加明显的信息技术等领域，以及我国具有优势的服务贸易领域，稳步提升单位出口的增加值比重，逐步缩小与发达经济体之间的差距。同时鼓励企业在新兴领域布局全球产业生态体系，以更加开放的姿态，积极融入全球产业分工合作。

　　伴随着多年全球化的推进，中国企业在综合利用全球资源、布局全球产业生态体系上，有了更强的实力和需要。

　　海关总署方面表示，在促进加工贸易转型升级的同时，也在推动海关特殊监管区域的整合优化，向高端制造、物流、研发、维修、销售、结算等方向转型，支持外贸新业态的发展，以形成新的外贸增长点。

　　境内关外是基本理念

　　“境内关外”将是自由贸易港的一个基本、核心理念，相应的监管措施，都会围绕这一理念来展开。

　　魏建国表示，自贸区由现在的申报和审批制度改为负面清单和事中事后管理后，依然有很多需要申报的地方，相比之下，自贸港则不需要申报货物就能自由进入，将真正实现“境内关外”——这就对立法机构、政府监管机构提出了更高要求，比如货币流通涉及到外资银行准入、人民币汇率开放、资本项下放开等问题，其他的如税费减免和人才、信息的自由流动也需要新的制度安排。

　　“境内关外”这一理念充分体现在《京都公约》，也就是《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》中，这是一份在自由港监管方面公认的重要国际公约。

　　在《京都公约》专项附约4中，专门用第二章来明确了自由区（FreeZone）的概念，及其所适用的海关规定，这也是目前国际上典型的自由港所遵循的监管理念和措施。

　　《京都公约》由海关合作理事会通过生效，这是目前全球唯一负责海关事务的政府间国际组织，现有成员182个，覆盖全球98%以上的国际贸易。作为世界海关组织的成员之一，中国在2000年6月就接受了《京都公约修正案》专项附约4中的第一章“海关仓库”，但并未接受第二章“自由区”。

　　但这一态度已经发生变化，2016年7月，中国接受了专项附约4的第二章“自由区”，只是对其中的4个建议条款予以保留。

　　因此有理由相信，中国的自由贸易港建设，将根据包括《京都公约》在内的国际最高水平的要求，遵循“境内关外”的原则，加大一线开放的力度，不断简化贸易监管。

　　当然，遵循“境内关外”的原则，并不意味着这个区域脱离海关等部门的监管。

　　在海关总署国际合作司等翻译的《京都公约》中，解释了自由区与我国保税区的差异：自由区进口税费被视为关境外，因此进入自由区的货物没有税也不需要申报；但是保税区的“保税”意味着应该征税，但有条件地予以免除税费。

　　在进口税费之外，相应的监管部门需要依据“境内关外”这一理念，创新监管方式。比如从目前所有进入保税区的货物都要申报这一常规性监管方式，转变为借助货物风险分类、企业信用分级等手段，针对重点风险事项实行精准监管方式。

　　监管方式的改变，对贸易及相关产业的影响将是巨大的。以香港为例，2006年离岸贸易额超过转口贸易额，实现了从转口贸易向离岸贸易的转型。香港特区政府统计处于2017年初公布的数据显示，2015年香港的离岸贸易总值估计达5560亿美元，占其年度贸易总量的55%。

　　实践上，基于“境内关外”这一理念，自由贸易港未来将要更多发展面向国际的业务、离岸业务，会有更多的转口贸易、离岸贸易发生。

　　比如，在前文提到的跨境电商领域，卓志跨境电商供应链服务有限公司CEO李金玲告诉记者，因为实施了更高标准“一线放开”，企业可以根据具体的市场变化，让进口货物在一般贸易、跨境电商、转口贸易等形式下灵活切换。如果电商平台需要退货的话，就可以通过转口贸易，发往其他有需求的市场。

　　有业内人士告诉记者，自由贸易港也使离岸电商成为可能。就是在自由贸易港里，做A国和B国之间的电商业务，但货物并不进出自由贸易港。

　　从实际操作的角度而言，许多企业也表示，需要外汇、金融、税收制度的改革与贸易形态的变化相匹配，推出有国际竞争力的、支持贸易便利化的相关制度。

　　魏建国也表示，自贸港是全方位的开放，包括货物流通、货币流通、人员流通、信息流通，以及更重要的法律和监管方面的全方位变革。最关键的变革，是来自于政府的改革。而推进这些地方的改革，需要一个比新加坡、中国香港、荷兰鹿特丹更加高效又能确保服务到位的政府。

责任编辑：孟敏江